نویسنده: ليزا. ل. مارتين
منبع: فصلنامه اقتصاد سياسي، شماره هفتم
منبع: فصلنامه اقتصاد سياسي، شماره هفتم
تأثير نظريه‌هاي اقتصادي
ايرلند موردي در اروپاست كه اهميت نهادهاي سياسي بزرگ را تقويت مي‌كند. در حال و هواي تمركززدايي كه در دهه‌ي 1980 سراسر اروپا را فراگرفته بود، حكومت مركزي ايرلند از تشكيل سازمان‌هاي گردشگري منطقه‌اي، به رغم عدم وجود چنين لايه‌هاي مياني حكومتي در نظام ايرلند، حمايت كرد (Pearce 1992, 185). در حالي كه اين سازمان‌ها باقي مانده‌اند، ولي كار آنها به اختلافات حل نشده‌اي انجاميده است زيرا به خوبي در طرح كلي‌تر مديريت كشور قرار نمي‌گيرند. برعكس، در اسپانيا، با داشتن نهادهاي منطقه‌اي نيرومند، به نظر مي‌رسد كه تمركززدايي اداره‌ي گردشگري به خوبي نتيجه داده، به اختلاف كمتر، سود بيشتر و توجه بيشتر به محيط زيست انجاميده است (Barke, 1992, 260). هلند الگويي ديدني و تا حدي متفاوت ارائه مي‌كند. در جاهاي ديگر، تمركززدايي عموماً به عنوان ابتكاري از سوي سطوح بالاي دولت و همزمان با تمركززدايي ساير كارهاي سياسي انجام گرفت. معهذا، در هلند نيروي محرك براي ايجاد سازمان‌هاي گردشگري استاني از سطوح محلي، نه استاني يا مركزي، ظاهر شد (Pearce 1992, 185). صرفه‌جويي‌هاي مقياس در اين تحول نقش داشت. صنعت گردشگري هلند بسيار پيشرفته است، بنابراين مديريت در سطح بسيار پايين كماكان مي‌تواند به صرفه‌جويي‌هاي مقياس دست يابد؛ بنابراين مناطقي كه مي‌خواستند تنوع اولويت‌هاي خود را در مورد كالاهاي عمومي محلي ابراز كنند براي اختيارات بيشتر فشار آوردند.
داگلاس پييرس، در مطالعه‌اي جامع درباره‌ي سازماندهي مديريت در صنعت گردشگري، نتيجه‌گيري مي‌كند كه، به جز نهادهاي داخلي، عوامل «كاركردي»، متغير تبييني اصلي در تبيين پيامدهاست. پييرس عوامل زير را به عنوان محرك ايجاد سازمان‌هاي زيرمنطقه‌اي برمي‌شمارد: اندازه و جغرافياي واحدهاي منطقه‌اي؛ مقياس و تنوع گردشگري؛ و نيروي هويت محلي (pearce 1992, 185- 86). براي مثال، اگر از زمينه گردشگري اروپا فراتر رويم، هر فرد در جزيره هاوايي دوره‌اي از زندگاني‌اش را در يك دفتر امور گردشگري سپري كرده است. مقياس و تنوع گردشگري در هاوايي ـ به طور كلي، وضعيتي كه در آن مي‌توان به صرفه‌جويي‌هاي مقياس در سطح جزيره دست يافت ـ به نفع وجود الگوهاي مديريت در سطح بسيار پايين است.
پييرس در ادامه مي‌گويد كه عوامل كاركردي «نيروي عمده‌اي براي تشكيل سازمان‌هاي منطقه‌اي، زيرمنطقه‌اي و ميان‌منطقه‌اي نيز بوده‌اند. به نظر مي‌رسد كاركردهاي مختلف در مقياس‌هايی خاص، و در برخي موارد در چندين مقياس، بهتر انجام مي‌شوند» (pearce 1992, 186). سازمان‌هاي منطقه‌اي، نه سازمان‌هاي صرفاً در سطح محلي، به دلايل كاركردي ظاهر مي‌شوند. يكي از دلايل مزبور اين واقعيت است كه «زيرساخت و برنامه‌ريزي براي گردشگري داراي پيامدهايي براي سطوحي بالاتر از سطوح محلي است» (pearce 1992, 186).
اين استدلال به نفع اين عقيده است كه ميزان آثار خارجي تعيين‌كننده‌ي سطح مديريت مي‌باشد. به علاوه، او خاطرنشان مي‌كند كه سازمان‌هاي منطقه‌اي داراي منابع بازاريابي بزرگ‌تري هستند، يعني استدلالي در زمينه‌ي صرفه‌جويي مقياس. تلاش‌هايي در جهت گرد هم جمع كردن سازمان‌هاي محلي براي ايجاد ساختارهاي منطقه‌اي با شكست مواجه شده است مثلاً در اسكاتلند و در زلاندنو، در واقع، در اسكاتلند اين تلاش نتيجه‌ي منفي داد و نهايتاً به تصويب قانون حذف مسئولیت شورای منطقه¬ای در امور گردشگری انجامید که طبق آن، مدیریت گردشگری در چارچوب وظايف شوراهاي ناحيه قرار گرفت. پييرس مي‌گويد اين امر زماني روي مي‌دهد كه مناطق بازارهاي متفاوتي را هدف مي‌گيرند ـ استدلالي قوي به نفع اين فرضيه كه ناهمگني تمركززدايي را تشويق مي‌كند.
بعد ديگري از سازماندهي را كه پييرس و ديگران مطالعه مي‌كنند بعد خصوصي است. در اين جا ما روندي عمومي به سوي خصوصي‌سازي را، به خصوص در يونان پس از برقراري فضاي باز سياسي و در بريتانيا در دوران نخست‌وزيري مارگارت تاچر، مشاهده مي‌كنيم. ولي آنچه كه مي‌تواند بيشتر جالب توجه باشد تعامل بين مقياس مديريت و ميزان مداخله‌ي خصوصي است. پييرس استدلال مي‌كند كه سازمان‌هاي ملي گردشگري به بودجه عمومي بسيار وابسته‌اند، در حالي كه سازمان‌هاي محلي بيشتر به بودجه بخش خصوصي متكي هستند. (Pearce 1992. 19). تأمين بودجه مسأله¬ی بسيار مهمي است، زيرا تعيين مي‌كند كه چه كسي كنترل سياستگذاري را در دست دارد. وقتي كه تأمين بودجه عمدتاً از منابع عمومي باشد، نقش بخش خصوصي به يك نقش مشاورتي تقليل مي‌يابد. در سطح محلي، كه اتكا به بودجه عمومي كمتر است، مشاركت بخش عمومي ـ خصوصي قاعده كار است.
بيرون از اروپا و سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، مطالعات فراگير درباره‌ي سياستگذاري گردشگری نادرتر است. ليندا ريكتر مطالعه‌اي مقايسه‌اي درباره‌ي سياست گردشگري در چين، فيليپين، تايلند، هند، پاكستان، بنگلادش، سري‌لانكا، جزاير مالديو، نپال و بوتان در دهه‌ي 1980 انجام داد (Richter 1989). اين مطالعه نشان مي‌دهد كه نتيجه‌گيري‌هاي كلي به دست آمده از سازمان همكاري اقتصادي و توسعه را معمولاً مي‌توان به كشورهاي آسيايي تعميم داد، با اين حال براي اغلب كشورهاي آسيا گردشگري انبوه تجربه‌اي جديد است. ريكتر درمي‌يابد كه در مراحل اوليه توسعه گردشگري، بازده‌هاي عظيم اقتصادي هر گونه تضاد و برخورد احتمالي را كاهش مي‌دهد. فقط زماني كه اين صنعت كاملاً تثبيت شده است مردم از هزينه‌هاي اجتماعي آن آگاه مي‌شوند و گاهي اين امر به مباحثات سياسي مي‌انجامد.
يكي از كشورهاي آسيايي با تاريخي طولاني در گردشگري هند است. مورد هند بسيار جالب توجه است زيرا از اين ادعا كه سياستگذاري گردشگري در نظام فدرال نامتمركز است حمايت مي‌كند. ريكتر سياستگذاري گردشگري هند را موفق مي‌داند، زيرا بدون نابود ساختن فرهنگ‌هاي محلي، درآمد ايجاد مي‌كند. او بخش بزرگي از اين موفقيت را «به نظام فدرال نسبت مي‌دهد كه اجازه داده است تا ايالات رهيافت‌هاي خود را در بخش گردشگري، كه اغلب بسيار ابتكاري است، تعقيب كنند و تا حدودي از نوسان‌هاي سياست ملي دور بمانند» (Richter 1989, 103). اين وضعيت با بحث‌هايي همخواني دارد كه معتقد است تمركززدايي به آزمايش كردن و رقابت سودمند امكان مي‌دهد. «سازماندهي گردشگري به طور بسيار آشكاري خصلت فدرالي كشور را بازتاب مي‌دهد» (Richter 1989, 114). همچنين او به اين موضوع پي مي‌برد كه تقسيم مسووليت‌ها بين مركز و استان شبيه همان تقسيم‌بندي در اروپاست، يعني مركز به گردشگري بين‌المللي و ايالات به تفريحات محلي مي‌پردازند. دو سطح در گردشگري داخلي سهيم هستند. ريكتر، در آسياي جنوبي به طور گسترده‌تري مشاهده مي‌كند كه «سازماندهي گردشگري خاصي نشان‌دهنده‌ي هم‌الگوهاي كلي حكومتي و هم‌گرايشي ظاهري از سوي اغلب كشورها براي الگو گرفتن از مدل هند براي سازماندهي گردشگري ملي است» (Richter and Richter 1985, 205). پاكستان تا حدودي از اين امر استثناست. اگرچه در اين كشور گردشگري به لحاظ قانوني نامتمركز است، يعني سازگار با ساختار فدرالي آن مي‌باشد، ولي در عمل برنامه‌هاي استاني تقريباً وجود ندارند (Richter and Richter 1985, 208). مشخصه‌ي سياستگذاري گردشگري در آسياي جنوبي همواره مشاركت بخش عمومي ـ خصوصي بوده است.(6)
به علاوه، مطالعه ريكتر درباره‌ي چين مشابهاتي را با روندها در اروپا نشان مي‌دهد، چون تمركززدايي در طول زمان الگوي مورد نظر بوده است (Richter 1983a, 404). اين فرآيند در چين، نظير فرآيند كشورهاي اروپايي، بخشي از حركت عمومي به سوي تمركززدايي تصميم‌گيري و واگذاري آن به سطح استاني بوده است. استان‌ها با ايجاد راهبردهاي خود براي جذب گردشگران به اين افزايش فضاي مانور واكنش نشان دادند. معهذا، همان طور كه مي‌توان از سياست چين انتظار داشت، مركز (خدمات مسافرتي بين‌المللي چين) به طور مقطعي اقتدار خود را اعمال مي‌كند كه اين مسأله به اختلاف مي‌انجامد. ساير موارد آسيايي كه ارزش نگاهي سريع دارند عبارتند از ميانمار كه در آن جا يك سلسله تبليغات و فعاليت‌هاي گردشگري تعداد گردشگران خارجي را به ده برابر از 1992 تا 1995 افزايش داد (Mowforth and Munt 1998, 315). در بالي، كه داراي صنعت گردشگري بسيار پيشرفته‌اي است، حكومت با آگاهي بيشتري تلاشي را آغاز كرده است تا ميان منافع اقتصادي و اثرات منفي گردشگري در اين جزیره موازنه برقرار كند. براي مثال، حكومت راهبر خود را (با كمك برنامه عمران سازمان ملل متحد) از تمركز بر ايجاد يك «محله‌ي گردشگري» به احداث شانزده مركز گردشگرپذير در اطراف جزيره تغيير داد (Mowforth and munt 1998, 313 –14).
اكنون به گردشگري در آمريكاي لاتين نگاهي مي‌افكنيم. گزارش كميسيون سازمان جهانگردي جهاني براي قاره آمريكا درباره قوانين گردشگري در اين قاره (WTO Commission for the Americas 1995). شواهد و مداركي سازگار با الگوهاي مديريت كه در جاهاي ديگر مشاهده كرديم ارائه مي‌كند. اين گزارش اين نكته را درمي‌يابد كه سياستگذاري گردشگري در آمريكاي لاتين عمدتاً مشابه جاهاي ديگر بوده است؛ ولي همزمان با پيشرفته‌تر شدن بخش گردشگري، شواهدي دال بر افزايش تفاوت در سياستگذاري در طول زمان وجود دارد. يكي از منابع تشابه به نظر مي‌آيد كه نفوذ ايده‌هاي سياستگذاري باشد، زيرا سياستگذاران اغلب از قوانين كشورهاي همسايه خود الگوبرداري و تقليد مي‌كنند. در نتيجه، اين گزارش مدعي است كه منبع اصلي تفاوت در قانون تاريخ قانونگذاري است و نه كاركرد و ديگر ملاحظات آن (WTO Commission for the Americas 1995, 2). در ابتدا، دولت نقشي بزرگ در توسعه صنعت گردشگري در سرتاسر اين منطقه بازي كرد و بخش خصوصي از سياستگذاري محروم بود. «تمركزگرايي و مداخله» قاعده كلي بود، براي مثال دولت نظام «قيمت‌هاي مجاز» را تعيين مي‌كرد (WTO Commission for the Americas 1995, 3) .
در طول زمان، به تدريج آژانس‌هاي خصوصي نقش بيشتري يافتند، با اين حال دولت اغلب ورود بازيگران جديد را نظارت و قاعده‌مند مي‌سازد.(2) در طول دهه‌ي 1980 ادامه مداخله همراه با توسعه سريع اين بخش و ورود بازيگران خصوصي به پيچيدگي در مقررات و ديوان‌سالاري انجاميد كه نهايتاً به قابليت گردشگري آمريكاي لاتين لطمه زد. دهه‌ي 1990 شاهد دوري دولت از مداخله‌جويي و حركت به سوي آزادسازي بخش گردشگري و سپردن نقش بزرگ‌تر به بخش خصوصي بود. معهذا، آگاهي اخير از ملاحظات زيست محيطي امكان بازگشت مداخله دولت را افزايش داده است.
گزارش كميسيون مزبور درباره‌ي قانونگذاري در بخش گردشگري در آمريكاي لاتين دو الگويي را كه قبلاً ملاحظه كرديم بيش از پيش تأييد مي‌كند، يعني نقش تبييني نيرومند فدراليسم و روند تمركززدايي در طول زمان. اين گزارش خاطرنشان مي‌كند كه «ادارات گردشگري در دولت‌هاي فدرال … گاهي بيش از حكومت مركزي كار انجام مي‌دهند» و «ادارات محلي به شكلي فزاينده» به خصوص در صدور پروانه‌هاي لازم «مهم هستند» (WTO Commission for the Americas 1995, 7). قوانين مربوط به محدود ساختن رفت‌وآمدهاي گردشگري را فقط در جاهايي كه صنعت گردشگري توسعه نيافته است مي‌توان مشاهده كرد؛ ديگر محدوديت‌هاي ورود گردشگر، نظير شرايط سخت صدور ويزا، عمدتاً ناپديد شده‌اند. در مقابل، قاعده‌مند ساختن آژانس‌هاي اقامتي و مسافرتي همچنان توجه حكومت را به خود معطوف نگه داشته است و بخش حمل‌ونقل به شدت كنترل مي‌شود. اين گزارش با توصيه ايجاد مشاركت بيشتر بخش‌هاي عمومي و خصوصي در مديريت گردشگري و بهبود يافتن سازمان‌هاي گردشگري ملي و در صورت امكان تبديل آنها به اداره‌اي منحصراً مربوط به گردشگري، پايان مي‌يابد. اين روندها، روندهايي هستند كه ما براي يك صنعت گردشگري در مراحل اوليه توسعه‌اش پيش‌بيني مي‌كنيم، صنعتي كه در آن صرفه‌جويي‌هاي مقياس در سطحي نسبتاً بالا به دست مي‌آيد.
بررسي ادبيات دست دوم را نمي‌توان آزمايشي دقيق براي فرضيه‌ها دانست، اين امر مستلزم پژوهش دست اول گسترده‌اي است. با اين حال از خلال اين منابع دست دوم مي‌توان الگوها و شماري از پيشنهادها را مشاهده كرد. الگوهاي مديريت در كل با صرفه‌جويي‌هاي مقياس، آثار خارجي و ناهمگني سازگار به نظر مي‌رسند. براي مثال، يكي از گزارش‌ها نتيجه‌گيري مي‌كند كه تعامل بين تقاضاهاي ناهمگن براي كالاهاي عمومي محلي و صرفه‌جويي‌هاي مقياس به اين معناست كه «كشورهاي كوچك مي‌توانند خودشان را با كارآمدي بيشتر به عنوان مقصدهاي گردشگري سازماندهي كنند»، در حالي كه در «كشورهاي بزرگ، تمركززدايي اغلب شالوده‌اي مناسب براي سياستگذاري گردشگري به نظر مي‌آيد» (WTO/ CEU – ETC Joint Seminar, 1997, 20). همچنين گزارش بحثي را درباره‌ي ناهمگني كه تقاضا براي تمركززدايي را موجب مي‌شود مثال مي‌آورد. طبق اين بحث يافتن بازار براي جزيره‌هاي كوچك كه «تجربه‌اي مشخص به عنوان يك مقصد گردشگري دارند» به مراتب آسان‌تر از مقصدهاي ناهمگن‌تر نظير «يك دره‌ي رودخانه‌اي بسيار توسعه‌يافته‌ي در اتريش يا يك دره‌ي كوهستاني در سوئيس يا باواريا» است (ibid, 11).
در همين حال، عوامل اقتصادي تغييرات مهم را مبهم باقي مي‌گذارند، گاهي با ناهنجاري‌هايي از قبيل زير حد مطلوبيت تمركزگرايي در دولت‌هاي فدرال داراي بخش‌هاي گردشگري پيشرفته برخورد مي‌كنند. افزودن عوامل نهادي به خصوص ساختار فدرالي دولت، به اين تركيب به طريقي سيستميك براي نزديك‌تر شدن به تبييني قوي از الگوهاي مديريت ضروري به نظر مي‌رسد. با اشاعه‌ي بيشتر تمركززدايي و خصوصي‌سازي، تغيير در طول زمان ظاهر مي‌شود. اين روندها با اين ديدگاه كه افزايش شدت گردشگري دستيابي به صرفه‌جويي‌هاي مقياس را در سطح پايين مديريت امكان‌پذير مي‌سازد كه اين امر امكان بروز ناهمگني اولويت‌ها را فراهم مي‌آورد، سازگار است. تنها زماني كه صنعت گردشگري به نقطه‌ي اشباع مي‌رسد آثار خارجي به اندازه‌ي كافي قد علم مي‌كنند تا حكومت‌هاي ملي را مجدداً به مداخله‌جويي تشويق كنند.
مديريت بين‌المللي
مديريت فرامليتي، به معناي محدود آن، عاملي هم در صنعت گردشگري نيست. در حالي كه حركت به سوي تنظيم تجارت خدمات در چارچوب سازمان گردشگري جهاني در حال پيشرفت است و مي‌تواند پيامدهايي مهم براي آينده گردشگري داشته باشد، ولي درحال حاضر تنظيم صنعت گردشگري توسط نمادهاي فرامليتي بسيار اندك است. معهذا، همكاري نهادي شده در سطح منطقه‌اي و تا حدودي، در سطح جهاني كاملاً متداول است. چند سازمان حكومتي بين‌المللي وجود دارند كه به طور خاص به گردشگري مي‌پردازند. فعال‌ترين آنها دو سازمان گردشگري كارائيب و مسافرتي آسيا پاسيفيك است. عقد قراردادهاي دوجانبه در زمينه‌ي گردشگري نيز امري رايج است. از اوايل دهه‌ي 1980، ايالات متحده آمريكا حداقل درباره ده قرارداد دوجانبه با كشورهايي نظير چين، مكزيك، مصر و يوگسلاوي مذاكره كرده است. اين قراردادها هر كشور را متعهد مي‌سازد كه با اجازه دادن به تورگردانان براي انجام فعاليت در كشور، بازديد گردشگران را از كشورهاي يكديگر تشويق كنند. قراردادهاي اقتصادي منطقه اي نظير نفتا از طريق مواد قانوني مندرج در آنها پيامدهايي نيز براي گردشگري دارند (Smith and Pizam, 1998).
به علاوه، سازمان‌هاي اقتصادي منطقه‌اي مهم كميته‌هايی تشكيلاتي براي گردشگري دارند. آسه‌آن يك مؤسسه گردشگري دارد كه همكاري ميان سازمان‌هاي گردشگري ملي كشورهاي آسه‌آن را تشويق مي‌كند و جلسات و برنامه‌هاي متعددي را براي تبليغ منطقه‌ي آسه‌آن به عنوان يك مقصد گردشگري (نظير برنامه بازديد از آسه‌آن در سال هزاره كه اندكي ديرتر در 2002 برگزار شد) ترتيب مي‌دهد. اتحاديه اروپا نيز يك واحد گردشگري دارد كه در زمينه تبليغ كشورهاي اين اتحاديه به عنوان مقصدهاي گردشگري فعاليت مي‌كند. سازمان همكاري اقتصادي و توسعه با فهرست كردن موانع كنترل‌كننده مسافرت به كشورهاي عضو سازمان در زمينه‌ي گردشگري كاملاً فعال بوده و يك كميته‌ي گردشگري ايجاد كرده است (OECD 1997). سازمان كشورهاي آمريكايي به آهستگي فعاليت در زمينه گردشگري را آغاز كرده است. شايد به اين دليل كه گردشگري درصد نسبتاً كوچكي از توليد ناخالص داخلي منطقه‌اي را در آمريكاي لاتين تشكيل مي‌دهد (6/5 درصد، فقط از آسياي جنوبي اندكي جلوتر است). ولي اين سازمان اكنون واحدي براي گردشگري ايجاد كرده است، كه به نظر مي‌رسد طرح‌هايي بلندپروازانه براي پيشبرد گردشگري در منطقه را دارد. در سطح جهاني، سازمان گردشگري جهاني در جمع‌آوري اطلاعات، نشر مطالعات مربوط به موضوع‌هاي گردشگري ايجاد روش‌هاي محاسبات گردشگري و غيره فعال است.
همان گونه كه از اين مثال‌ها پيداست، وظيفه‌ي اصلي آن نهادهاي بين‌المللي كه با گردشگري سروكاردارند حمايت از صنعت گردشگري است. برخي، نظير سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، فراتر از بازاريابي مي‌روند و رهنمودهايي را براي تغيير در سياستگذاري تدوين مي‌كنند. ادبيات اقتصادي مرور شده در سطور بالا نشان دادند كه سه عامل الگوهاي مديريت را پديد مي‌آورند كه عبارتند از: آثار خارجي، ناهمگني، صرفه‌جويي‌هاي مقياس. يكي از بررسي‌هاي مطالعات بين‌المللي در اين زمينه تأكيد بر ناهمگني تقاضا براي كالاهاي عمومي محلي را تأييد مي‌كند، زيرا دولت‌هايي كه مي‌بينند محصولات گردشگري مشابه دارند و نياز بازار مشابهي را برآورده مي‌سازند داراي فعال‌ترين سازمان‌هاي منطقه‌اي مي‌باشند. آثار خارجي نيز طبق پيش‌بيني عمل مي‌كنند. آثار خارجي در درون صنعت گردشگري، جز فشارهاي رقابت‌جويانه معمولي، به ندرت به بيرون از مرزهاي بين‌المللي سرریز مي‌شود. بنابراين، طبق پيش‌بيني، مديريت فرامليتي محدود است. در مواردي اندك كه آثار خارجي برون مرزي ظاهر مي‌شود، تلاش‌هايي نيز براي سازماندهي مديريت در سطحي بالاتر از دولت پديدار مي‌شوند. با اين حال، صرفه‌جويي‌هاي مقياس اغلب نيروي محرك همكاري بين‌المللي است. دولت‌هاي كوچك با بودجه بازاريابي محدود، نظير دولت‌هاي كوچك كارائيب يا سيزده عضو سازمان مسافرتي آسيا پاسيفيك، كه نسبتاً همگن و همانند هستند، دولت‌هايي هستند كه احتمال دارد در سازمان‌هاي منطقه‌اي به يكديگر بپيوندند. بدين ترتيب الگوهايي كه در سطح ملي ايجاد مي‌شوند در سطح بين‌المللي تكرار مي‌شود. در اين قسمت از مقاله برخي از تلاش‌هاي بارز در زمينه‌ي همكاري بين‌المللي و نيروهاي محرك در پس اين تلاش‌ها را بررسي مي‌كنيم.
پژوهش‌هايي كه در مورد نقش اتحاديه اروپا در سياستگذاري گردشگري انجام مي‌گيرد اغلب با اين پرسش آغاز مي‌شود كه آيا اتحاديه اروپا عملاً داراي سياست گردشگري است يا نه. به رغم وجود واحد گردشگري، پاسخ روشن نيست. پاسخ ممكن است در ناهمگني نهفته باشد، يعني تنوع صنعت گردشگري اروپا و تركيب مالكيت عمومي و خصوصي، وضع مقررات از جانب حكومت مركزي را نامتحمل مي‌سازد. قوي‌ترين استدلال به نفع سياستگذاري گردشگري توسط يك نهاد فراملي احتمالاً نه از سياستگذاري در سطح اتحاديه اروپاي بلكه از سياستگذاري در سطح منطقه‌اي، نظير منطقه مديترانه، حمايت مي‌كند. براي مثال يكي از پژوهش‌هاي انجام شده درباره‌ي سياستگذاري گردشگري در يونان نتيجه‌گيري مي‌كند كه «مشكلات و فرصت‌هايي كه يونان در ارتباط با گردشگري با آنها روبه‌روست، تا حدود زيادي مشكلاتي است كه ساير كشورهاي جنوب اروپا و مديترانه‌اي در آنها مشتركند» (Chiotis and Coccossis 1992, 142). ويژگي‌هاي مشترك گردشگري در اين مناطق و خصيصه‌هاي مشترك تقاضاي گردشگري، فرصت كسب منافعي را از همكاري كردن با همديگر ارائه مي‌كند كه به علت رقابت شديد مقصدهاي آسيايي و مقصدهاي ديگر بسيار ارزشمند است. با اين كه سياستگذاري گردشگري در سطح اتحاديه‌ي اروپا به نظر نمي‌رسد كه از پس ميزان مشكلات روياروي دولت‌ها برآيد، ولي انعطاف‌پذيري و عمق ساختارهاي اتحاديه اروپا به تقاضاهايي مي‌انجامد كه اين اتحاديه مجبور مي‌شود نقشي فعال‌تر در اين بخش [گردشگري] به عهده بگيرد. اين يافته اهميت ساختارهاي فدرالي را در سطح داخلي بازتاب مي‌دهد، يعني ساختارهاي نهادي فراگير سياستگذاري گردشگري را به راه‌هايي سوق مي‌دهد كه اين راه‌ها گاهي در تنش با تقاضاهاي اقتصادي است.
بديهي است كه فعاليت‌هاي اتحاديه اروپا، حتي بدون سياستي خاص، پيامدهايي بزرگ براي گردشگري در چارچوب اين اتحاديه دارد. احتمالاً بودجه عمراني كه براي توسعه مناطق روستايي و عقب‌مانده كشورهاي اين اتحاديه تخصيص مي‌يابد از مهم‌ترين فعاليت‌هاي آن است. اين بودجه به توسعه طر‌ح‌هاي گردشگري بلندپروازانه در سراسر اتحاديه انجاميده است. ديگر سياست‌هايي كه پيامدهايي مستقيم براي گردشگري دارند عبارتند از ايجاد يك بازار واحد، اتحاديه اقتصادي و پولي، حمل‌ونقل، ماليات، رفت‌وآمد آزاد مردم و سياست رقابت (European Commission 1996, ch. 4). اتحاديه اروپا با صدور بيانيه‌اي در ژوئيه 1992 اهميت اقتصادي گردشگري را به رسميت شناخته است. اين بيانيه اعلام مي‌كرد كه شايسته است اقدامات مناسبات در اين زمينه انجام گيرد، و اتحاديه اروپا در حال شروع همكاري با كشورهاي اروپاي شرقي و كشورهاي مغرب براي حمايت از انواع خاص از عمليات گردشگري است.
كميسيون اروپا، در اقدامي به منظور جلب توجه بيشتر به گردشگري، سندي را در 1986 درباره «اقدام جامعه [اروپا] در زمينه گردشگري» منتشر ساخت. اين سند شورا [اروپا] را بر آن داشت تا تدابير زير را اتخاذ كند:
1. قطعنامه 1986 درباره‌ي تشويق توزيع بهتر فصلي و جغرافيايي گردشگري. اين قطعنامه از دولت‌هاي عضو مي‌خواست كه حمايت خود را از مناطق بيش از حد اشباع شده محدود و توسعه تسهيلات جديد را در ديگر مناطق تشويق كنند.
2. توصيه‌نامه‌ي 1986 درباره‌ي اطلاعات استاندارد شده در مورد هتل‌ها.
3. ايجاد يك رويه مشورتي و هماهنگي در گردشگري در 1986. يك كميته‌ي مشورتي گردشگري تأسيس شد و دولت‌هاي عضو ملزم به ارائه گزارش‌هاي سالانه به اين كميته شدند.
4. دستورالعملي در مورد هماهنگي قوانين سفرهاي گروهي در 1990 تصويب شد. هدف اين دستورالعمل ممكن ساختن گردش آزاد سفرهاي گروهي و حفاظت بهتر از منافع مصرف‌كنندگان [گردشگران] بود.
5. تصويب دستورالعملي كه سفر در داخل اتحاديه را آسان مي‌كرد. اين دستورالعمل به عنوان بخشي از تكميل بازار داخلي بود.
6. توصيه‌نامه 1986 درباره امنيت هتل‌ها در مقابل آتش‌سوزي (Akehurst 1992, 223- 24).
اين تدابير نشان مي‌دهد كه اتحاديه اروپا نقش اصلي خود را محدود ساختن آثار خارجي كه مي‌تواند از رقابت كنترل نشده سياست‌هاي گردشگري دولت‌هاي عضو ناشي شود مي‌بيند. احتمالاً ساختار سازماني اتحاديه اروپا، كميسيون اروپا را ترغيب كرد كه توجه‌اش را در وهله‌ي اول به گردشگري معطوف كند، وقتي كميسيون نتايج آثار خارجي را مشاهده كرد تصميم گرفت كه دست به اقداماتي بزند.
پيمان ماستريخت نقش مشخصي را براي اتحاديه اروپا در گردشگري به رسميت شناخت. با وجود اين، پيچيدگي و تنوع رهيافت‌هاي ملي اقدامات اتحاديه اروپا را محدود نگه داشته است. (Commission of the European Communities 1995, 3). طرح ضربتي جامعه [اروپا] براي كمك به گردشگري، كه متشكل از چند پروژه‌ي آزمايشي بود، در 1993 به اجرا درآمد. كميسيون اروپا، در كتاب سبز 1995، به سختي كوشيد نقش اتحاديه اروپا را تعريف كند. «ناهمگني بزرگ گردشگري و اندازه كوچك اغلب شرکت¬ها نشانه‌ي آن است كه در برخي مناطق هيچ تصوري واحد از نفع مشترك وجود ندارد (Commission of the European Communitites 1995, 15). مي‌توان تصور كرد كه مطابق با اصل اختيار تصميم‌گيري، اين ناهمگني موجب مي‌شود تا كميسيون اروپا بر عليه حضور فعال اتحاديه اروپا استدلال كند. ولي برعكس، اين گزارش در ادامه استدلال مي‌كند كه نبود تصوري از نفع مشترك دال بر اين است كه نمي‌توان بر مؤسسات فردي متكي بود كه مراقب سلامت و رشد كلي صنعت گردشگري باشند، از اين رو مداخله اتحاديه اروپا ضروري است. همان گونه كه مدل‌هاي اقتصادي نشان مي‌دهد، ناهمگني اولويت‌ها و آثار خارجي در تنش با يكديگر است. اين كميسيون وظايف خاصي را كه اتحاديه اروپا مي‌تواند انجام دهد محدود نگه مي‌دارد. اين وظايف عبارتند از: ايجاد زيرساخت‌ها، ترغيب به حفظ منابع زيست محيطي، تسهيل در مبادله‌ي اطلاعات براي شناسايي بهترين روش‌ها و فراهم‌سازي داده‌هاي با كيفيت بالا و سنجش‌پذير.
به علاوه اتحاديه اروپا همكاري ميان سازمان‌هاي گردشگری ملي را تشويق و گهگاه راهبردهاي بازايابي براي كل اتحاديه اروپا را تدوين مي‌كند. با حركت اتحاديه اروپا به سوي اتخاذ سياست مشترك در مورد حمل و نقل، گردشگري به موضوعي مهم‌تر مبدل خواهد شد. اكهرست در يك بررسي نسبتاً كامل از اقدام اتحاديه اروپا، نتيجه‌گيري مي‌كند كه «جامعه اروپا سياستگذاري گردشگري ابتدايي ولي با اين حال تكاملي را ايجاد كرده است كه توانايي تبديل شدن به يك برنامه كاري اثربخش و بهنگام را دارد» (Akehurst 1992, 227).
كميته‌ي گردشگري سازمان همكاري اقتصادي و توسعه عمدتاً درگير جمع‌آوري اطلاعات است و گزارش‌هاي سالانه را از تعداد گردشگران و درآمدهاي گردشگري در سراسر جهان ارائه مي‌كند. به نظر مي‌رسد انگيزه اين فعاليت پي بردن به اين موضوع است كه رقابت از سوي آسياي شرقي و پاسيفيك بخش‌هايي از صنعت گردشگري در كشورهاي عضو اين سازمان را به خطر انداخته است. جلسات سالانه‌ي «سياستگزاران ارشد در حوزه‌ي گردشگري» در كميته‌ي سازمان همكاري اقتصادي و توسعه برگزار مي‌شود (OECD 2000a). همچنين اين كميته گهگاه گزارش‌هايي را، به منظور تشويق به آزادسازي و كمك به اعضا براي بهتر كردن قابليت رقابت، درباره‌ي سياست‌هاي گردشگري اعضاي سازمان منتشر مي‌كند (IECD 2000b). مطابق با روندهايي كه در سطور پيشين ملاحظه شد، در گزارش سال 2000 به «گسترش مشاركت با بخش خصوصي» و «افزايش نقش مقامات محلي و منطقه‌اي در طراحي و اجراي سياست‌هاي گردشگري» اشاره شده است (OECD 2000c).
همچنين سازمان همكاري اقتصادي و توسعه روش‌هاي جمع‌آوري اطلاعات را بهبود بخشيده و شاخص‌هاي جديد اقتصاد كلان براي گردشگري ايجاد كرده است. اين سازمان قصد دارد شايد در دور بعدي مذاكرات موافقت‌نامه عمومي تجارت خدمات بحث‌هايي را با كشورهاي غيرعضو آغاز كند. اين امر به ترس كشورهاي در حال توسعه مبني بر اين كه آنان از سوي شمال زير فشار قرار خواهند گرفت تا در مناطق مربوط به گردشگري استانداردهاي بالاتري را براي بهداشت و ايمني عمومي اتخاذ كنند جامه‌ي عمل مي‌پوشاند. براي مثال، مقامات كنيايي نگراني عميق خود را از قانون حفاظت از مصرف‌كننده‌ي اتحاديه اروپا ابراز مي‌كنند كه طبق آن مي‌توان از كار تورگردانان در اتحاديه اروپا در مورد سازماندهي سفر به كشورهايي كه حداقل استانداردهاي آن اتحاديه را نمي‌پذيرند جلوگيري كرد (WTO 1994, 201).
كشورهاي آمريكاي لاتين در استفاده از سازمان‌هاي بين‌المللي براي هماهنگ كردن سياست‌هاي گردشگري نسبتاً كند عمل كرده‌اند. در مورد موضوع همكاري بين‌المللي، «منطقه‌ي آمريكاي لاتين به خاطر بيش از حد غيرفعال بودن در اين منطقه مشهور است (WTO Commission for the Americas 1995, 8). موضوع‌هاي مديريتي بين‌المللي مربوط به آمريكاي لاتين عبارتند از نفتا و تلاش‌هايي در جهت همكاري منطقه‌اي در منطقه كارائيب، يعني منطقه‌اي كه بيش از همه به گردشگري وابسته است. در قرارداد نفتا، فصلي جداگانه به گردشگري اختصاص نيافته است، ولي در بخش‌هايي كه با تجارت خدمات، سرمايه‌گذاري‌هاي مالي و ارتباطاتي، و ورود موقتي اشخاص مرتبط‌اند به آن پرداخته شده است (Smith and Pizam 1998, 17). پي بردن به اثرات اقتصادي نفتا بر رفت‌وآمد گردشگران در اين مقطع دشوار است، زيرا اين رفت‌وآمدها با نوسانات نرخ ارز دچار مشكل شده است. ولي داده‌ها افزايش سفر از ايالات متحده آمريكا و كانادا به مكزيك و كاهش آن از مکزیک به آن كشورها را نشان مي‌دهد.
داگلاس پييرس، در مطالعه‌اي جامع درباره‌ي سازماندهي مديريت در صنعت گردشگري، نتيجه‌گيري مي‌كند كه، به جز نهادهاي داخلي، عوامل «كاركردي»، متغير تبييني اصلي در تبيين پيامدهاست. پييرس عوامل زير را به عنوان محرك ايجاد سازمان‌هاي زيرمنطقه‌اي برمي‌شمارد: اندازه و جغرافياي واحدهاي منطقه‌اي؛ مقياس و تنوع گردشگري؛ و نيروي هويت محلي (pearce 1992, 185- 86). براي مثال، اگر از زمينه گردشگري اروپا فراتر رويم، هر فرد در جزيره هاوايي دوره‌اي از زندگاني‌اش را در يك دفتر امور گردشگري سپري كرده است. مقياس و تنوع گردشگري در هاوايي ـ به طور كلي، وضعيتي كه در آن مي‌توان به صرفه‌جويي‌هاي مقياس در سطح جزيره دست يافت ـ به نفع وجود الگوهاي مديريت در سطح بسيار پايين است.
پييرس در ادامه مي‌گويد كه عوامل كاركردي «نيروي عمده‌اي براي تشكيل سازمان‌هاي منطقه‌اي، زيرمنطقه‌اي و ميان‌منطقه‌اي نيز بوده‌اند. به نظر مي‌رسد كاركردهاي مختلف در مقياس‌هايی خاص، و در برخي موارد در چندين مقياس، بهتر انجام مي‌شوند» (pearce 1992, 186). سازمان‌هاي منطقه‌اي، نه سازمان‌هاي صرفاً در سطح محلي، به دلايل كاركردي ظاهر مي‌شوند. يكي از دلايل مزبور اين واقعيت است كه «زيرساخت و برنامه‌ريزي براي گردشگري داراي پيامدهايي براي سطوحي بالاتر از سطوح محلي است» (pearce 1992, 186).
اين استدلال به نفع اين عقيده است كه ميزان آثار خارجي تعيين‌كننده‌ي سطح مديريت مي‌باشد. به علاوه، او خاطرنشان مي‌كند كه سازمان‌هاي منطقه‌اي داراي منابع بازاريابي بزرگ‌تري هستند، يعني استدلالي در زمينه‌ي صرفه‌جويي مقياس. تلاش‌هايي در جهت گرد هم جمع كردن سازمان‌هاي محلي براي ايجاد ساختارهاي منطقه‌اي با شكست مواجه شده است مثلاً در اسكاتلند و در زلاندنو، در واقع، در اسكاتلند اين تلاش نتيجه‌ي منفي داد و نهايتاً به تصويب قانون حذف مسئولیت شورای منطقه¬ای در امور گردشگری انجامید که طبق آن، مدیریت گردشگری در چارچوب وظايف شوراهاي ناحيه قرار گرفت. پييرس مي‌گويد اين امر زماني روي مي‌دهد كه مناطق بازارهاي متفاوتي را هدف مي‌گيرند ـ استدلالي قوي به نفع اين فرضيه كه ناهمگني تمركززدايي را تشويق مي‌كند.
بعد ديگري از سازماندهي را كه پييرس و ديگران مطالعه مي‌كنند بعد خصوصي است. در اين جا ما روندي عمومي به سوي خصوصي‌سازي را، به خصوص در يونان پس از برقراري فضاي باز سياسي و در بريتانيا در دوران نخست‌وزيري مارگارت تاچر، مشاهده مي‌كنيم. ولي آنچه كه مي‌تواند بيشتر جالب توجه باشد تعامل بين مقياس مديريت و ميزان مداخله‌ي خصوصي است. پييرس استدلال مي‌كند كه سازمان‌هاي ملي گردشگري به بودجه عمومي بسيار وابسته‌اند، در حالي كه سازمان‌هاي محلي بيشتر به بودجه بخش خصوصي متكي هستند. (Pearce 1992. 19). تأمين بودجه مسأله¬ی بسيار مهمي است، زيرا تعيين مي‌كند كه چه كسي كنترل سياستگذاري را در دست دارد. وقتي كه تأمين بودجه عمدتاً از منابع عمومي باشد، نقش بخش خصوصي به يك نقش مشاورتي تقليل مي‌يابد. در سطح محلي، كه اتكا به بودجه عمومي كمتر است، مشاركت بخش عمومي ـ خصوصي قاعده كار است.
بيرون از اروپا و سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، مطالعات فراگير درباره‌ي سياستگذاري گردشگری نادرتر است. ليندا ريكتر مطالعه‌اي مقايسه‌اي درباره‌ي سياست گردشگري در چين، فيليپين، تايلند، هند، پاكستان، بنگلادش، سري‌لانكا، جزاير مالديو، نپال و بوتان در دهه‌ي 1980 انجام داد (Richter 1989). اين مطالعه نشان مي‌دهد كه نتيجه‌گيري‌هاي كلي به دست آمده از سازمان همكاري اقتصادي و توسعه را معمولاً مي‌توان به كشورهاي آسيايي تعميم داد، با اين حال براي اغلب كشورهاي آسيا گردشگري انبوه تجربه‌اي جديد است. ريكتر درمي‌يابد كه در مراحل اوليه توسعه گردشگري، بازده‌هاي عظيم اقتصادي هر گونه تضاد و برخورد احتمالي را كاهش مي‌دهد. فقط زماني كه اين صنعت كاملاً تثبيت شده است مردم از هزينه‌هاي اجتماعي آن آگاه مي‌شوند و گاهي اين امر به مباحثات سياسي مي‌انجامد.
يكي از كشورهاي آسيايي با تاريخي طولاني در گردشگري هند است. مورد هند بسيار جالب توجه است زيرا از اين ادعا كه سياستگذاري گردشگري در نظام فدرال نامتمركز است حمايت مي‌كند. ريكتر سياستگذاري گردشگري هند را موفق مي‌داند، زيرا بدون نابود ساختن فرهنگ‌هاي محلي، درآمد ايجاد مي‌كند. او بخش بزرگي از اين موفقيت را «به نظام فدرال نسبت مي‌دهد كه اجازه داده است تا ايالات رهيافت‌هاي خود را در بخش گردشگري، كه اغلب بسيار ابتكاري است، تعقيب كنند و تا حدودي از نوسان‌هاي سياست ملي دور بمانند» (Richter 1989, 103). اين وضعيت با بحث‌هايي همخواني دارد كه معتقد است تمركززدايي به آزمايش كردن و رقابت سودمند امكان مي‌دهد. «سازماندهي گردشگري به طور بسيار آشكاري خصلت فدرالي كشور را بازتاب مي‌دهد» (Richter 1989, 114). همچنين او به اين موضوع پي مي‌برد كه تقسيم مسووليت‌ها بين مركز و استان شبيه همان تقسيم‌بندي در اروپاست، يعني مركز به گردشگري بين‌المللي و ايالات به تفريحات محلي مي‌پردازند. دو سطح در گردشگري داخلي سهيم هستند. ريكتر، در آسياي جنوبي به طور گسترده‌تري مشاهده مي‌كند كه «سازماندهي گردشگري خاصي نشان‌دهنده‌ي هم‌الگوهاي كلي حكومتي و هم‌گرايشي ظاهري از سوي اغلب كشورها براي الگو گرفتن از مدل هند براي سازماندهي گردشگري ملي است» (Richter and Richter 1985, 205). پاكستان تا حدودي از اين امر استثناست. اگرچه در اين كشور گردشگري به لحاظ قانوني نامتمركز است، يعني سازگار با ساختار فدرالي آن مي‌باشد، ولي در عمل برنامه‌هاي استاني تقريباً وجود ندارند (Richter and Richter 1985, 208). مشخصه‌ي سياستگذاري گردشگري در آسياي جنوبي همواره مشاركت بخش عمومي ـ خصوصي بوده است.(6)
به علاوه، مطالعه ريكتر درباره‌ي چين مشابهاتي را با روندها در اروپا نشان مي‌دهد، چون تمركززدايي در طول زمان الگوي مورد نظر بوده است (Richter 1983a, 404). اين فرآيند در چين، نظير فرآيند كشورهاي اروپايي، بخشي از حركت عمومي به سوي تمركززدايي تصميم‌گيري و واگذاري آن به سطح استاني بوده است. استان‌ها با ايجاد راهبردهاي خود براي جذب گردشگران به اين افزايش فضاي مانور واكنش نشان دادند. معهذا، همان طور كه مي‌توان از سياست چين انتظار داشت، مركز (خدمات مسافرتي بين‌المللي چين) به طور مقطعي اقتدار خود را اعمال مي‌كند كه اين مسأله به اختلاف مي‌انجامد. ساير موارد آسيايي كه ارزش نگاهي سريع دارند عبارتند از ميانمار كه در آن جا يك سلسله تبليغات و فعاليت‌هاي گردشگري تعداد گردشگران خارجي را به ده برابر از 1992 تا 1995 افزايش داد (Mowforth and Munt 1998, 315). در بالي، كه داراي صنعت گردشگري بسيار پيشرفته‌اي است، حكومت با آگاهي بيشتري تلاشي را آغاز كرده است تا ميان منافع اقتصادي و اثرات منفي گردشگري در اين جزیره موازنه برقرار كند. براي مثال، حكومت راهبر خود را (با كمك برنامه عمران سازمان ملل متحد) از تمركز بر ايجاد يك «محله‌ي گردشگري» به احداث شانزده مركز گردشگرپذير در اطراف جزيره تغيير داد (Mowforth and munt 1998, 313 –14).
اكنون به گردشگري در آمريكاي لاتين نگاهي مي‌افكنيم. گزارش كميسيون سازمان جهانگردي جهاني براي قاره آمريكا درباره قوانين گردشگري در اين قاره (WTO Commission for the Americas 1995). شواهد و مداركي سازگار با الگوهاي مديريت كه در جاهاي ديگر مشاهده كرديم ارائه مي‌كند. اين گزارش اين نكته را درمي‌يابد كه سياستگذاري گردشگري در آمريكاي لاتين عمدتاً مشابه جاهاي ديگر بوده است؛ ولي همزمان با پيشرفته‌تر شدن بخش گردشگري، شواهدي دال بر افزايش تفاوت در سياستگذاري در طول زمان وجود دارد. يكي از منابع تشابه به نظر مي‌آيد كه نفوذ ايده‌هاي سياستگذاري باشد، زيرا سياستگذاران اغلب از قوانين كشورهاي همسايه خود الگوبرداري و تقليد مي‌كنند. در نتيجه، اين گزارش مدعي است كه منبع اصلي تفاوت در قانون تاريخ قانونگذاري است و نه كاركرد و ديگر ملاحظات آن (WTO Commission for the Americas 1995, 2). در ابتدا، دولت نقشي بزرگ در توسعه صنعت گردشگري در سرتاسر اين منطقه بازي كرد و بخش خصوصي از سياستگذاري محروم بود. «تمركزگرايي و مداخله» قاعده كلي بود، براي مثال دولت نظام «قيمت‌هاي مجاز» را تعيين مي‌كرد (WTO Commission for the Americas 1995, 3) .
در طول زمان، به تدريج آژانس‌هاي خصوصي نقش بيشتري يافتند، با اين حال دولت اغلب ورود بازيگران جديد را نظارت و قاعده‌مند مي‌سازد.(2) در طول دهه‌ي 1980 ادامه مداخله همراه با توسعه سريع اين بخش و ورود بازيگران خصوصي به پيچيدگي در مقررات و ديوان‌سالاري انجاميد كه نهايتاً به قابليت گردشگري آمريكاي لاتين لطمه زد. دهه‌ي 1990 شاهد دوري دولت از مداخله‌جويي و حركت به سوي آزادسازي بخش گردشگري و سپردن نقش بزرگ‌تر به بخش خصوصي بود. معهذا، آگاهي اخير از ملاحظات زيست محيطي امكان بازگشت مداخله دولت را افزايش داده است.
گزارش كميسيون مزبور درباره‌ي قانونگذاري در بخش گردشگري در آمريكاي لاتين دو الگويي را كه قبلاً ملاحظه كرديم بيش از پيش تأييد مي‌كند، يعني نقش تبييني نيرومند فدراليسم و روند تمركززدايي در طول زمان. اين گزارش خاطرنشان مي‌كند كه «ادارات گردشگري در دولت‌هاي فدرال … گاهي بيش از حكومت مركزي كار انجام مي‌دهند» و «ادارات محلي به شكلي فزاينده» به خصوص در صدور پروانه‌هاي لازم «مهم هستند» (WTO Commission for the Americas 1995, 7). قوانين مربوط به محدود ساختن رفت‌وآمدهاي گردشگري را فقط در جاهايي كه صنعت گردشگري توسعه نيافته است مي‌توان مشاهده كرد؛ ديگر محدوديت‌هاي ورود گردشگر، نظير شرايط سخت صدور ويزا، عمدتاً ناپديد شده‌اند. در مقابل، قاعده‌مند ساختن آژانس‌هاي اقامتي و مسافرتي همچنان توجه حكومت را به خود معطوف نگه داشته است و بخش حمل‌ونقل به شدت كنترل مي‌شود. اين گزارش با توصيه ايجاد مشاركت بيشتر بخش‌هاي عمومي و خصوصي در مديريت گردشگري و بهبود يافتن سازمان‌هاي گردشگري ملي و در صورت امكان تبديل آنها به اداره‌اي منحصراً مربوط به گردشگري، پايان مي‌يابد. اين روندها، روندهايي هستند كه ما براي يك صنعت گردشگري در مراحل اوليه توسعه‌اش پيش‌بيني مي‌كنيم، صنعتي كه در آن صرفه‌جويي‌هاي مقياس در سطحي نسبتاً بالا به دست مي‌آيد.
بررسي ادبيات دست دوم را نمي‌توان آزمايشي دقيق براي فرضيه‌ها دانست، اين امر مستلزم پژوهش دست اول گسترده‌اي است. با اين حال از خلال اين منابع دست دوم مي‌توان الگوها و شماري از پيشنهادها را مشاهده كرد. الگوهاي مديريت در كل با صرفه‌جويي‌هاي مقياس، آثار خارجي و ناهمگني سازگار به نظر مي‌رسند. براي مثال، يكي از گزارش‌ها نتيجه‌گيري مي‌كند كه تعامل بين تقاضاهاي ناهمگن براي كالاهاي عمومي محلي و صرفه‌جويي‌هاي مقياس به اين معناست كه «كشورهاي كوچك مي‌توانند خودشان را با كارآمدي بيشتر به عنوان مقصدهاي گردشگري سازماندهي كنند»، در حالي كه در «كشورهاي بزرگ، تمركززدايي اغلب شالوده‌اي مناسب براي سياستگذاري گردشگري به نظر مي‌آيد» (WTO/ CEU – ETC Joint Seminar, 1997, 20). همچنين گزارش بحثي را درباره‌ي ناهمگني كه تقاضا براي تمركززدايي را موجب مي‌شود مثال مي‌آورد. طبق اين بحث يافتن بازار براي جزيره‌هاي كوچك كه «تجربه‌اي مشخص به عنوان يك مقصد گردشگري دارند» به مراتب آسان‌تر از مقصدهاي ناهمگن‌تر نظير «يك دره‌ي رودخانه‌اي بسيار توسعه‌يافته‌ي در اتريش يا يك دره‌ي كوهستاني در سوئيس يا باواريا» است (ibid, 11).
در همين حال، عوامل اقتصادي تغييرات مهم را مبهم باقي مي‌گذارند، گاهي با ناهنجاري‌هايي از قبيل زير حد مطلوبيت تمركزگرايي در دولت‌هاي فدرال داراي بخش‌هاي گردشگري پيشرفته برخورد مي‌كنند. افزودن عوامل نهادي به خصوص ساختار فدرالي دولت، به اين تركيب به طريقي سيستميك براي نزديك‌تر شدن به تبييني قوي از الگوهاي مديريت ضروري به نظر مي‌رسد. با اشاعه‌ي بيشتر تمركززدايي و خصوصي‌سازي، تغيير در طول زمان ظاهر مي‌شود. اين روندها با اين ديدگاه كه افزايش شدت گردشگري دستيابي به صرفه‌جويي‌هاي مقياس را در سطح پايين مديريت امكان‌پذير مي‌سازد كه اين امر امكان بروز ناهمگني اولويت‌ها را فراهم مي‌آورد، سازگار است. تنها زماني كه صنعت گردشگري به نقطه‌ي اشباع مي‌رسد آثار خارجي به اندازه‌ي كافي قد علم مي‌كنند تا حكومت‌هاي ملي را مجدداً به مداخله‌جويي تشويق كنند.
مديريت بين‌المللي
مديريت فرامليتي، به معناي محدود آن، عاملي هم در صنعت گردشگري نيست. در حالي كه حركت به سوي تنظيم تجارت خدمات در چارچوب سازمان گردشگري جهاني در حال پيشرفت است و مي‌تواند پيامدهايي مهم براي آينده گردشگري داشته باشد، ولي درحال حاضر تنظيم صنعت گردشگري توسط نمادهاي فرامليتي بسيار اندك است. معهذا، همكاري نهادي شده در سطح منطقه‌اي و تا حدودي، در سطح جهاني كاملاً متداول است. چند سازمان حكومتي بين‌المللي وجود دارند كه به طور خاص به گردشگري مي‌پردازند. فعال‌ترين آنها دو سازمان گردشگري كارائيب و مسافرتي آسيا پاسيفيك است. عقد قراردادهاي دوجانبه در زمينه‌ي گردشگري نيز امري رايج است. از اوايل دهه‌ي 1980، ايالات متحده آمريكا حداقل درباره ده قرارداد دوجانبه با كشورهايي نظير چين، مكزيك، مصر و يوگسلاوي مذاكره كرده است. اين قراردادها هر كشور را متعهد مي‌سازد كه با اجازه دادن به تورگردانان براي انجام فعاليت در كشور، بازديد گردشگران را از كشورهاي يكديگر تشويق كنند. قراردادهاي اقتصادي منطقه اي نظير نفتا از طريق مواد قانوني مندرج در آنها پيامدهايي نيز براي گردشگري دارند (Smith and Pizam, 1998).
به علاوه، سازمان‌هاي اقتصادي منطقه‌اي مهم كميته‌هايی تشكيلاتي براي گردشگري دارند. آسه‌آن يك مؤسسه گردشگري دارد كه همكاري ميان سازمان‌هاي گردشگري ملي كشورهاي آسه‌آن را تشويق مي‌كند و جلسات و برنامه‌هاي متعددي را براي تبليغ منطقه‌ي آسه‌آن به عنوان يك مقصد گردشگري (نظير برنامه بازديد از آسه‌آن در سال هزاره كه اندكي ديرتر در 2002 برگزار شد) ترتيب مي‌دهد. اتحاديه اروپا نيز يك واحد گردشگري دارد كه در زمينه تبليغ كشورهاي اين اتحاديه به عنوان مقصدهاي گردشگري فعاليت مي‌كند. سازمان همكاري اقتصادي و توسعه با فهرست كردن موانع كنترل‌كننده مسافرت به كشورهاي عضو سازمان در زمينه‌ي گردشگري كاملاً فعال بوده و يك كميته‌ي گردشگري ايجاد كرده است (OECD 1997). سازمان كشورهاي آمريكايي به آهستگي فعاليت در زمينه گردشگري را آغاز كرده است. شايد به اين دليل كه گردشگري درصد نسبتاً كوچكي از توليد ناخالص داخلي منطقه‌اي را در آمريكاي لاتين تشكيل مي‌دهد (6/5 درصد، فقط از آسياي جنوبي اندكي جلوتر است). ولي اين سازمان اكنون واحدي براي گردشگري ايجاد كرده است، كه به نظر مي‌رسد طرح‌هايي بلندپروازانه براي پيشبرد گردشگري در منطقه را دارد. در سطح جهاني، سازمان گردشگري جهاني در جمع‌آوري اطلاعات، نشر مطالعات مربوط به موضوع‌هاي گردشگري ايجاد روش‌هاي محاسبات گردشگري و غيره فعال است.
همان گونه كه از اين مثال‌ها پيداست، وظيفه‌ي اصلي آن نهادهاي بين‌المللي كه با گردشگري سروكاردارند حمايت از صنعت گردشگري است. برخي، نظير سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، فراتر از بازاريابي مي‌روند و رهنمودهايي را براي تغيير در سياستگذاري تدوين مي‌كنند. ادبيات اقتصادي مرور شده در سطور بالا نشان دادند كه سه عامل الگوهاي مديريت را پديد مي‌آورند كه عبارتند از: آثار خارجي، ناهمگني، صرفه‌جويي‌هاي مقياس. يكي از بررسي‌هاي مطالعات بين‌المللي در اين زمينه تأكيد بر ناهمگني تقاضا براي كالاهاي عمومي محلي را تأييد مي‌كند، زيرا دولت‌هايي كه مي‌بينند محصولات گردشگري مشابه دارند و نياز بازار مشابهي را برآورده مي‌سازند داراي فعال‌ترين سازمان‌هاي منطقه‌اي مي‌باشند. آثار خارجي نيز طبق پيش‌بيني عمل مي‌كنند. آثار خارجي در درون صنعت گردشگري، جز فشارهاي رقابت‌جويانه معمولي، به ندرت به بيرون از مرزهاي بين‌المللي سرریز مي‌شود. بنابراين، طبق پيش‌بيني، مديريت فرامليتي محدود است. در مواردي اندك كه آثار خارجي برون مرزي ظاهر مي‌شود، تلاش‌هايي نيز براي سازماندهي مديريت در سطحي بالاتر از دولت پديدار مي‌شوند. با اين حال، صرفه‌جويي‌هاي مقياس اغلب نيروي محرك همكاري بين‌المللي است. دولت‌هاي كوچك با بودجه بازاريابي محدود، نظير دولت‌هاي كوچك كارائيب يا سيزده عضو سازمان مسافرتي آسيا پاسيفيك، كه نسبتاً همگن و همانند هستند، دولت‌هايي هستند كه احتمال دارد در سازمان‌هاي منطقه‌اي به يكديگر بپيوندند. بدين ترتيب الگوهايي كه در سطح ملي ايجاد مي‌شوند در سطح بين‌المللي تكرار مي‌شود. در اين قسمت از مقاله برخي از تلاش‌هاي بارز در زمينه‌ي همكاري بين‌المللي و نيروهاي محرك در پس اين تلاش‌ها را بررسي مي‌كنيم.
پژوهش‌هايي كه در مورد نقش اتحاديه اروپا در سياستگذاري گردشگري انجام مي‌گيرد اغلب با اين پرسش آغاز مي‌شود كه آيا اتحاديه اروپا عملاً داراي سياست گردشگري است يا نه. به رغم وجود واحد گردشگري، پاسخ روشن نيست. پاسخ ممكن است در ناهمگني نهفته باشد، يعني تنوع صنعت گردشگري اروپا و تركيب مالكيت عمومي و خصوصي، وضع مقررات از جانب حكومت مركزي را نامتحمل مي‌سازد. قوي‌ترين استدلال به نفع سياستگذاري گردشگري توسط يك نهاد فراملي احتمالاً نه از سياستگذاري در سطح اتحاديه اروپاي بلكه از سياستگذاري در سطح منطقه‌اي، نظير منطقه مديترانه، حمايت مي‌كند. براي مثال يكي از پژوهش‌هاي انجام شده درباره‌ي سياستگذاري گردشگري در يونان نتيجه‌گيري مي‌كند كه «مشكلات و فرصت‌هايي كه يونان در ارتباط با گردشگري با آنها روبه‌روست، تا حدود زيادي مشكلاتي است كه ساير كشورهاي جنوب اروپا و مديترانه‌اي در آنها مشتركند» (Chiotis and Coccossis 1992, 142). ويژگي‌هاي مشترك گردشگري در اين مناطق و خصيصه‌هاي مشترك تقاضاي گردشگري، فرصت كسب منافعي را از همكاري كردن با همديگر ارائه مي‌كند كه به علت رقابت شديد مقصدهاي آسيايي و مقصدهاي ديگر بسيار ارزشمند است. با اين كه سياستگذاري گردشگري در سطح اتحاديه‌ي اروپا به نظر نمي‌رسد كه از پس ميزان مشكلات روياروي دولت‌ها برآيد، ولي انعطاف‌پذيري و عمق ساختارهاي اتحاديه اروپا به تقاضاهايي مي‌انجامد كه اين اتحاديه مجبور مي‌شود نقشي فعال‌تر در اين بخش [گردشگري] به عهده بگيرد. اين يافته اهميت ساختارهاي فدرالي را در سطح داخلي بازتاب مي‌دهد، يعني ساختارهاي نهادي فراگير سياستگذاري گردشگري را به راه‌هايي سوق مي‌دهد كه اين راه‌ها گاهي در تنش با تقاضاهاي اقتصادي است.
بديهي است كه فعاليت‌هاي اتحاديه اروپا، حتي بدون سياستي خاص، پيامدهايي بزرگ براي گردشگري در چارچوب اين اتحاديه دارد. احتمالاً بودجه عمراني كه براي توسعه مناطق روستايي و عقب‌مانده كشورهاي اين اتحاديه تخصيص مي‌يابد از مهم‌ترين فعاليت‌هاي آن است. اين بودجه به توسعه طر‌ح‌هاي گردشگري بلندپروازانه در سراسر اتحاديه انجاميده است. ديگر سياست‌هايي كه پيامدهايي مستقيم براي گردشگري دارند عبارتند از ايجاد يك بازار واحد، اتحاديه اقتصادي و پولي، حمل‌ونقل، ماليات، رفت‌وآمد آزاد مردم و سياست رقابت (European Commission 1996, ch. 4). اتحاديه اروپا با صدور بيانيه‌اي در ژوئيه 1992 اهميت اقتصادي گردشگري را به رسميت شناخته است. اين بيانيه اعلام مي‌كرد كه شايسته است اقدامات مناسبات در اين زمينه انجام گيرد، و اتحاديه اروپا در حال شروع همكاري با كشورهاي اروپاي شرقي و كشورهاي مغرب براي حمايت از انواع خاص از عمليات گردشگري است.
كميسيون اروپا، در اقدامي به منظور جلب توجه بيشتر به گردشگري، سندي را در 1986 درباره «اقدام جامعه [اروپا] در زمينه گردشگري» منتشر ساخت. اين سند شورا [اروپا] را بر آن داشت تا تدابير زير را اتخاذ كند:
1. قطعنامه 1986 درباره‌ي تشويق توزيع بهتر فصلي و جغرافيايي گردشگري. اين قطعنامه از دولت‌هاي عضو مي‌خواست كه حمايت خود را از مناطق بيش از حد اشباع شده محدود و توسعه تسهيلات جديد را در ديگر مناطق تشويق كنند.
2. توصيه‌نامه‌ي 1986 درباره‌ي اطلاعات استاندارد شده در مورد هتل‌ها.
3. ايجاد يك رويه مشورتي و هماهنگي در گردشگري در 1986. يك كميته‌ي مشورتي گردشگري تأسيس شد و دولت‌هاي عضو ملزم به ارائه گزارش‌هاي سالانه به اين كميته شدند.
4. دستورالعملي در مورد هماهنگي قوانين سفرهاي گروهي در 1990 تصويب شد. هدف اين دستورالعمل ممكن ساختن گردش آزاد سفرهاي گروهي و حفاظت بهتر از منافع مصرف‌كنندگان [گردشگران] بود.
5. تصويب دستورالعملي كه سفر در داخل اتحاديه را آسان مي‌كرد. اين دستورالعمل به عنوان بخشي از تكميل بازار داخلي بود.
6. توصيه‌نامه 1986 درباره امنيت هتل‌ها در مقابل آتش‌سوزي (Akehurst 1992, 223- 24).
اين تدابير نشان مي‌دهد كه اتحاديه اروپا نقش اصلي خود را محدود ساختن آثار خارجي كه مي‌تواند از رقابت كنترل نشده سياست‌هاي گردشگري دولت‌هاي عضو ناشي شود مي‌بيند. احتمالاً ساختار سازماني اتحاديه اروپا، كميسيون اروپا را ترغيب كرد كه توجه‌اش را در وهله‌ي اول به گردشگري معطوف كند، وقتي كميسيون نتايج آثار خارجي را مشاهده كرد تصميم گرفت كه دست به اقداماتي بزند.
پيمان ماستريخت نقش مشخصي را براي اتحاديه اروپا در گردشگري به رسميت شناخت. با وجود اين، پيچيدگي و تنوع رهيافت‌هاي ملي اقدامات اتحاديه اروپا را محدود نگه داشته است. (Commission of the European Communities 1995, 3). طرح ضربتي جامعه [اروپا] براي كمك به گردشگري، كه متشكل از چند پروژه‌ي آزمايشي بود، در 1993 به اجرا درآمد. كميسيون اروپا، در كتاب سبز 1995، به سختي كوشيد نقش اتحاديه اروپا را تعريف كند. «ناهمگني بزرگ گردشگري و اندازه كوچك اغلب شرکت¬ها نشانه‌ي آن است كه در برخي مناطق هيچ تصوري واحد از نفع مشترك وجود ندارد (Commission of the European Communitites 1995, 15). مي‌توان تصور كرد كه مطابق با اصل اختيار تصميم‌گيري، اين ناهمگني موجب مي‌شود تا كميسيون اروپا بر عليه حضور فعال اتحاديه اروپا استدلال كند. ولي برعكس، اين گزارش در ادامه استدلال مي‌كند كه نبود تصوري از نفع مشترك دال بر اين است كه نمي‌توان بر مؤسسات فردي متكي بود كه مراقب سلامت و رشد كلي صنعت گردشگري باشند، از اين رو مداخله اتحاديه اروپا ضروري است. همان گونه كه مدل‌هاي اقتصادي نشان مي‌دهد، ناهمگني اولويت‌ها و آثار خارجي در تنش با يكديگر است. اين كميسيون وظايف خاصي را كه اتحاديه اروپا مي‌تواند انجام دهد محدود نگه مي‌دارد. اين وظايف عبارتند از: ايجاد زيرساخت‌ها، ترغيب به حفظ منابع زيست محيطي، تسهيل در مبادله‌ي اطلاعات براي شناسايي بهترين روش‌ها و فراهم‌سازي داده‌هاي با كيفيت بالا و سنجش‌پذير.
به علاوه اتحاديه اروپا همكاري ميان سازمان‌هاي گردشگری ملي را تشويق و گهگاه راهبردهاي بازايابي براي كل اتحاديه اروپا را تدوين مي‌كند. با حركت اتحاديه اروپا به سوي اتخاذ سياست مشترك در مورد حمل و نقل، گردشگري به موضوعي مهم‌تر مبدل خواهد شد. اكهرست در يك بررسي نسبتاً كامل از اقدام اتحاديه اروپا، نتيجه‌گيري مي‌كند كه «جامعه اروپا سياستگذاري گردشگري ابتدايي ولي با اين حال تكاملي را ايجاد كرده است كه توانايي تبديل شدن به يك برنامه كاري اثربخش و بهنگام را دارد» (Akehurst 1992, 227).
كميته‌ي گردشگري سازمان همكاري اقتصادي و توسعه عمدتاً درگير جمع‌آوري اطلاعات است و گزارش‌هاي سالانه را از تعداد گردشگران و درآمدهاي گردشگري در سراسر جهان ارائه مي‌كند. به نظر مي‌رسد انگيزه اين فعاليت پي بردن به اين موضوع است كه رقابت از سوي آسياي شرقي و پاسيفيك بخش‌هايي از صنعت گردشگري در كشورهاي عضو اين سازمان را به خطر انداخته است. جلسات سالانه‌ي «سياستگزاران ارشد در حوزه‌ي گردشگري» در كميته‌ي سازمان همكاري اقتصادي و توسعه برگزار مي‌شود (OECD 2000a). همچنين اين كميته گهگاه گزارش‌هايي را، به منظور تشويق به آزادسازي و كمك به اعضا براي بهتر كردن قابليت رقابت، درباره‌ي سياست‌هاي گردشگري اعضاي سازمان منتشر مي‌كند (IECD 2000b). مطابق با روندهايي كه در سطور پيشين ملاحظه شد، در گزارش سال 2000 به «گسترش مشاركت با بخش خصوصي» و «افزايش نقش مقامات محلي و منطقه‌اي در طراحي و اجراي سياست‌هاي گردشگري» اشاره شده است (OECD 2000c).
همچنين سازمان همكاري اقتصادي و توسعه روش‌هاي جمع‌آوري اطلاعات را بهبود بخشيده و شاخص‌هاي جديد اقتصاد كلان براي گردشگري ايجاد كرده است. اين سازمان قصد دارد شايد در دور بعدي مذاكرات موافقت‌نامه عمومي تجارت خدمات بحث‌هايي را با كشورهاي غيرعضو آغاز كند. اين امر به ترس كشورهاي در حال توسعه مبني بر اين كه آنان از سوي شمال زير فشار قرار خواهند گرفت تا در مناطق مربوط به گردشگري استانداردهاي بالاتري را براي بهداشت و ايمني عمومي اتخاذ كنند جامه‌ي عمل مي‌پوشاند. براي مثال، مقامات كنيايي نگراني عميق خود را از قانون حفاظت از مصرف‌كننده‌ي اتحاديه اروپا ابراز مي‌كنند كه طبق آن مي‌توان از كار تورگردانان در اتحاديه اروپا در مورد سازماندهي سفر به كشورهايي كه حداقل استانداردهاي آن اتحاديه را نمي‌پذيرند جلوگيري كرد (WTO 1994, 201).
كشورهاي آمريكاي لاتين در استفاده از سازمان‌هاي بين‌المللي براي هماهنگ كردن سياست‌هاي گردشگري نسبتاً كند عمل كرده‌اند. در مورد موضوع همكاري بين‌المللي، «منطقه‌ي آمريكاي لاتين به خاطر بيش از حد غيرفعال بودن در اين منطقه مشهور است (WTO Commission for the Americas 1995, 8). موضوع‌هاي مديريتي بين‌المللي مربوط به آمريكاي لاتين عبارتند از نفتا و تلاش‌هايي در جهت همكاري منطقه‌اي در منطقه كارائيب، يعني منطقه‌اي كه بيش از همه به گردشگري وابسته است. در قرارداد نفتا، فصلي جداگانه به گردشگري اختصاص نيافته است، ولي در بخش‌هايي كه با تجارت خدمات، سرمايه‌گذاري‌هاي مالي و ارتباطاتي، و ورود موقتي اشخاص مرتبط‌اند به آن پرداخته شده است (Smith and Pizam 1998, 17). پي بردن به اثرات اقتصادي نفتا بر رفت‌وآمد گردشگران در اين مقطع دشوار است، زيرا اين رفت‌وآمدها با نوسانات نرخ ارز دچار مشكل شده است. ولي داده‌ها افزايش سفر از ايالات متحده آمريكا و كانادا به مكزيك و كاهش آن از مکزیک به آن كشورها را نشان مي‌دهد.
