نویسنده: ليزا. ل. مارتين
منبع: فصلنامه اقتصاد سياسي، شماره هفتم
منبع: فصلنامه اقتصاد سياسي، شماره هفتم
دانشمندان علوم سياسي به ندرت به سياست گردشگري توجه جدي معطوف داشتهاند. در ادبيات مربوط به گردشگري، جامعهشناسان، مردمشناسان و گهگاه اقتصاددانان (Tribe 1995; Sinclair and Stabler 1997) نقش بيشتري داشتهاند، به نظر ميرسد آن اندك درخواست ملتمسانه از دانشمندان علوم سياسي براي جدي گرفتن موضوع گردشگري، به جايي نرسيده است (Ritcher 1983b, Matthews and Ritcher 1991). اين مؤلفان چند نكته را برميشمارند كه همگي معتبراست: 1. گردشگري به عنوان يك فعاليت پيامدهاي سياسي مهمي دارد؛ 2. حكومتها از گردشگري براي اهداف سياسي بهره ميجويند؛ 3. سياست گردشگري اغلب به مناقشه بين حكومتهاي محلي و مركزي ميانجامد؛ و 4. از نظر اقتصادي، مبالغه كردن اهميت گردشگري اگرچه نه براي همه بلكه براي تعداد زيادي از دولتها دشوار است.
اين نكات به دلايلي اثري زياد نداشتهاند. ضعيفترين دليل احتمالاً اين است كه گردشگري به عنوان حوزهاي بيهوده از پژوهش تلقي ميشود و دليل دوم، در حالي كه گردشگري در ظاهر فعاليتي پيش پا افتاده محسوب شده، شايد پيامدهايي گسترده داشته است. گردشگري به ندرت به عنوان يك بخش يا صنعت در محاسبات ملي، مثلاً در تراز پرداختها، به رسميت شناخته ميشود. محاسبهي درآمدهای حاصل از گردشگري كاري دشوار است، زيرا بايد انتخاب كنيم كه كدام يك از فعاليتها، فعاليت گردشگري هستند، يا چند درصد از درآمدهاي رستورانها و تاكسيها مربوط به گردشگري ميشود. در واقع، يكي از فعاليتهاي مهم سازمانهاي بينالمللي مرتبط با گردشگري ايجاد روشهاي استاندارد براي برآورد كردن درآمدهاي حاصل از گردشگري، يعني سهم گردشگري در تراز پرداختهاست. دليل سوم بيشتر ميتواند مستقيماً به آن اندك دانشمند علوم سياسي مربوط باشد كه گردشگري را مورد مطالعه و پژوهش قرار دادهاند. كار آنان به شدت تحت تأثير نظريه وابستگي بوده است (مثلا، نگاه كنيد به: Perez 1974: Turner 1976; Mowforth and Munt 1998). اگرچه نظريه وابستگي برخي از مسائلي را كه مطرح كرده است از قبيل پرسش مربوط به ايجاد رشد درونزاد و انحطاط فرهنگي توسط گردشگري، يا سلطهي شركتهاي چندمليتي در مناطق گردشگري، از اعتبار برخوردار است، ولي نبود استانداردهاي اجتماعي ـ علمي در اين تأليفات و پژوهشها تأثير آنها را در علوم سياسي محدود ساخته است.
بنابراين به نظر ميرسد صرف چند لحظه براي توجيه مطالعهي گردشگري از منظر علوم سياسي امري ارزشمند است. يكي از توجيهها بسيار مهم است، زيرا گردشگري چند مسأله مهم مرتبط با جهاني شدن، يعني ترس از همگن شدن فرهنگها، اهميت فزايندهي تجارت در خدمات و امقال آن را مطرح ميكند. يافتن توجيه اقتصادي نيز آسان است. بنا به برخي روايات، گردشگري اكنون بزرگترين صنعت در جهان و بزرگترين بخش صادراتي در جهان است. البته اين ارقام به تعريف گردشگري حساس است. ولي وقتي انسان هزينههاي حمل و نقل، هتل و رستوران را براي مسافران امور تجاري و تفريحي مدنظر قرار ميدهد، اين ادعا كه گردشگري بزرگترين صنعت جهان است اعتبار مييابد. سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، با استفاده از تعريفي نسبتاً محدود از گردشگري، نتيجهگيري ميكند كه گردشگري پس از بانكداري دومين بخش بزرگ خدمات در تجارت بينالملل است (OECD 1991,5). شكي نيست كه گردشگري مايه حيات بسياري از كشورهاست، و دولتهاي كوچك بيش از 50 درصد توليد ناخالص داخلي خود را به آن وابستهاند. گردشگري حتي براي دولتهاي بزرگ ميتواند به طور حيرتآوري مهم باشد، مثلاً گردشگري 14 درصد از توليد ناخالص داخلي فرانسه، 1/16 درصد ايتاليا و 8/12 درصد بريتانيا را تشكيل ميدهد (World Travel & Tourism Council 1999c). گردشگري حتي در اقتصاد عظيم ايالات متحده آمريكا قابل اغماض نيست و معادل 12 درصد از توليد ناخالص داخلي اين كشور است (World Travel & Tourism Council 1999c)|. گردشگري يكي از سه منبع مهم درآمد در اغلب ايالتهاي ايالات متحده آمريكاست (Richter 1983b, 341). و طبق يكي از محاسبات (Richter, 1989, 3). در دههي 1980 بزرگترين خدمات صادراتي آمريكا بوده است. گردشگري «بعد فوقالعاده مهم جهاني شدن است: بين 1950 و 1991 تعداد مسافرتهاي بينالمللي تقريباً 20 برابر يعني از 25 ميليون به 450 ميليون افزايش يافت» (Faulkner and Walmsley 1988, p. 2 of electronic version).
گردشگري ويژگيهاي اقتصادي نيز دارد كه آن را براي بسياري از كشورها صنعتي جذاب ميسازد. گردشگري مستقيماً ارز خارجي ايجاد ميكند، بنابراين حكومتهايي كه دچار مشكلات تراز پرداختها هستند نميتوانند در مقابل وسوسه كسب اين ارز خارجي مقاومت كنند. گردشگري وقتي كه مرحله مقدماتي نسبتاً سرمايهبر ساختن هتلها و زيرساختها را پشت سر ميگذارد، به صنعتي كاربر مبدل ميشود كه اشتغال چشمگيري ايجاد ميكند (Tisdell 1998, 10).
شوراي جهاني سفر و گردشگري كه مسلماً ناظري بيطرف نيست، ولي داراي روش معقول براي محاسبهي اين قبيل ارقام است، ادعا ميكند كه بيش از هشت درصد از مشاغل دنيا در 1999 به صنعت گردشگري وابسته بود. برآوردي ديگر يك سوم از تجارت خدمات را در كشورهاي در حال توسعه و 25 درصد از داد و ستد خدمات در سطح جهان را مرتبط با گردشگري ميداند (Edgell 1990, 9). گردشگري بخشي از دستور كار موافقتنامهي عمومي خدمات است و توافقهايي كه در چارچوب سازمان گردشگري جهاني به عمل ميآيد عميقاً آن را تحت تأثير قرار ميدهد.
به علاوه، به علت كاهش هزينههاي حملونقل، درآمدهاي بازمانده در جهان پيشرفته و افزايش اوقات فراغت در اغلب كشورهاي پيشرفته، گردشگري، صنعتي به سرعت روبهرشد است. سازمان گردشگري جهاني، سازمان حكومتي بينالمللي مهم و مرتبط با گردشگري، نرخ رشد متوسط سالانه درآمدهاي گردشگري را از 1980 تا 1997، 72/8 درصد در جهان برآورد ميكند (WTO 1999 b,14). نرخ رشد متوسط سالانه براي شصت كشوري كه بالاترين درآمد را از گردشگري كسب كردند در اين دوره (1997ـ1980) 02/9 درصد بوده است. برآورد ديگري نرخ رشد متوسط سالانه را در دههي 1980، 02/9 درصد نشان ميدهد، يعني سريعترين بخش رو به رشد تجارت جهاني در آن دهه (Laws, Faulkner et al. 1982, 2). بحران مالي آسيا در اواخر دههي 1990 نرخ رشد گردشگري را موقتاً آهسته كرد، ولي نرخ رشد را در 1999، 7/4 درصد تخمين زدهاند (WTTC 1999a). اگرچه ميپذيرند كه تداوم اين نرخهاي رشد استثنائاً بالا ممكن نيست، ولي شك نيست كه گردشگري يك صنعت جذاب از نظر اقتصادي و داراي اهميت حياتي براي بسياري از دولتهاست. براي مثال، گردشگري در بسياري از كشورهاي كارائيب عهدهدار حدود نيمي از كل اشتغال است (WTTC 1999 d).
بنابراين گردشگري از نظر اقتصادي بخشي بسيار مهم و نيز كانون مناقشه سياسي و اجتماعي است. كتابهاي فراواني دربارهي اثرات منفي اجتماعي، فرهنگي و زيست محيطي گردشگري به چاپ رسیده است. من به یکی از پیامدها و اثرات یعنی سوء استفاده جنسی از کودکان در گردشگري ميپردازم، زيرا توجه و فعاليتهاي بسيار زيادي را در سطح بينالمللي به خود جلب كرده است. صنعت گردشگري، در جهت زيست محيطي، با معضلي واقعي روبهروست (Briassoilis and Straaten 1992 b). گردشگران دقيقاً جذب محيط (طبيعي يا «ساخته شده») ميشوند. بنابراين موفقيت بسيار زياد در جذب گردشگران ميتواند محيط زيست را به طرق بسيار آشكار جداً به خطر اندازد (نگاه كنيد به:
(Green and Huter 1992. نگراني درباره¬ي اين مسأله به پيدايش مفاهيم «گردشگري پايدار»، طبيعتگردي [اكوتوريسم]» و نظاير آن انجاميده است. نگرانيها دربارهي محيط زيست به دليل اين موضوع كه، در اغلب مناطق جريان بازديد گردشگران به لحاظ مكان و فصل متمركز شده تشديد يافته است.
درگيريهاي اجتماعي و فرهنگي مرتبط با گردشگري توجه وسيع مردم و محققان را به خود معطوف كرده و به شدت با پديده جهاني شدن مرتبط است. يكي از روشهاي مطالعه اين مسأله نگاه كردن به گردشگري به عنوان كالايي شدن فرهنگ، مذهب و هنرهاي محلي است. از سوي ديگر، حكومتهاي مركزي، نظير حكومت چين، اغلب نگرانند كه ورود گردشگران به جوامع محلي به نارضايتي و «آلودگی» فرهنگ محلي منجر خواهد شد. نويسندگان بحث كردهاند كه چگونه مشاهدهي گردشگران ثروتمند غربي آگاهي به «محروميت نسبي» و تقاضاهاي جديد براي درآمد و مصرف را در مردم جوامع فقير به وجود ميآورد. مايك رابينسون مينويسد كه «درگيريها در مورد سوءاستفاده، مصرف بيش از حد و استفادهي مناقشهآميز از محيط زيست براي مقاصد گردشگري در طول سالهاي اخير توجه بسياري را به خود جلب كرده، با بحث سياسي و جامعه دربارهي محيط زيست همزمان شده است (Robinson 1991, 1). او نتيجهگيري ميكند كه، به رغم بيتفاوتي ظاهري از جانب صنعت گردشگري و گردشگران، درگيري اجتنابناپذير است. ديويد اجل، كه برخلاف اغلب نويسندگان دربارهي گردشگري بدون خجالت «طرفدار گردشگر» است مينويسد كه «اغلب شكايت ميشود كه گردشگري آلودگي، ازدحام جمعيت، تبهكاري، خودفروشي و فساد براي زبان، فرهنگ و آداب برخي از جوامع محلي به وجود ميآورد» (Edfell 1990, 71). همچنين او انواع سياستهاي حكومت را كه موانعي در راه تجارت گردشگري ايجاد ميكند برميشمارد؛ از جمله محدوديت تبديل ارز، ماليات ورود و خروج و تخصيص يارانه براي عرضهكنندگان داخلي خدمات گردشگري، (Edgell 1990, 53).
حكومتها با درگيريهايي كه انگيزههاي اقتصادي بزرگ مرتبط با گردشگري و مشكلاتي اجتماعي ناشي از آن به وجود ميآورند مواجه ميشوند. آنها انتخابهاي گسسته براي سياستگذاري دارند: چه مقدار براي گردشگري قاعده و قانون وضع كنند، آيا سياستگذاري در بخش گردشگري را خود انجام دهند يا به بخش خصوصي واگذار كنند، و آيا در تلاشهاي منطقهاي و بينالمللي براي همكاري در مورد مسائل گردشگري شركت كنند يا خير. چنان كه يكي از تحليلگران مينويسد، دلايل فعال شدن حكومتها در قاعدهمند ساختن يا حمايت از گردشگري «نبايد تنها دلايل اقتصادي باشد، زيرا به ندرت در تاريخ جامعهاي خواهان پذيرايي از مردم از فرهنگي ديگر يا از جايي ديگر بوده است، آن هم به منظور كسب ارز خارجي بدون فرسودن داراييهايي كه نميتوان جايگزينشان كرد، حكومتها در جهان آشكارا گردشگران را براي بازديد از كشورهايشان دعوت ميكنند» (Wanhill 1987, 54).
در حالي كه تمام حكومتها، در تئوري، حق انتخاب در مورد گردشگري دارند، ولي نحوهي سياستگذاري گردشگري به طوري كه با سياستهاي كلانتر اقتصادي و اجتماعي سازگار باشد، در كشورهاي مختلف با يكديگر متفاوت است. ژن ـ هوآ ليو مينويسد كه «گردشگري خود يك گزينهي سياستگذاري است. به اين كار در برخي كشورها اعتنا نشده، در برخي اولويت داده شده و در اغلب كشورها ترغيب شده است» (Liu 1998, 27). او با مطالعه نقش گردشگري در راهبردهاي توسعه اقتصادي، نتيجهگيري ميكند كه كشورهاي در حال توسعه به گردشگري اساساً به عنوان يك فعاليت اقتصادي با پيامدهاي اجتماعي مينگرند، در حالي كه كشورهاي پيشرفته آن را عمدتاً يك فعاليت اجتماعي تلقي ميكنند. به علاوه او نتيجه كلي ميگيرد كه حكومتها در كشورهاي در حال توسعه نقشي مداخلهجويانهتر در گردشگري بازي ميكنند. آن كساني كه اختلاف بين انگيزههاي اقتصادي و اجتماعي را مطالعه ميكنند با برشمردن مجموعهاي از نگرانيها دربارهي فعاليتهاي شركتهاي چندمليتي خاطرنشان نيز ميسازند كه اين شركتها نقشي مهم در توسعهي گردشگري بازي ميكنند. گروهي از نويسندگان اين تنشها را اين گونه خلاصه ميكنند:
از يك طرف، با تقويت فرآيند همگن كردن از طريق استعمار اقتصادي و اثرات نمايشي، گردشگري اين توانايي را دارد كه به عنوان پيشاهنگ نوسازي عمل كند. از طرف ديگر، گردشگري در حال روبهرو شدن با كانونهاي مقاومت در مقابل همگنسازي در زماني است كه ارزش حفظ ميراث فرهنگي و آداب و سنن مناطقي خاص در حال به رسميت شناخته شدن است و از گردشگري به عنوان سازوكاري كه حفظ اين ميراث را از نظر اقتصادي ممكن سازد استفاده ميشود (Laws, Faulkner et. Al. 1998. 3-4).
در ادامهي اين مقاله چند فرضيه اقتصادي را در مورد مسائل مختلف در چارچوب گردشگري به كار ميبنديم. اول، ما انتظار داريم كه سطح مديريت(1) بايد همزمان با افزايش آثار خارجي(2) بالا رود. يعني وقتي كه آثار سرريزي(3) كم است (همان گونه كه معمولاً در مورد گردشگري همين طور است) ما شاهد فشارهايي اندك براي مديريت در سطح بينالملل خواهيم بود. معهذا آثار خارجي گاهي ظاهر ميشود. مثالهايي كه در سطور پايينتر آورده ميشود دربارهي صنعت گردشگري بيش از حد توسعهيافته در برخي مقصدهاي «جاافتاده» نظير سوئيس، يا پيامدهاي زيستمحيطي تردد شديد كشتيهاي تفريحي در درياي كارائيب است. بنابراين ما بايد منتظر مشاهده فشارهايي در درون سوئيس بر حكومت مركزي براي محدود ساختن توسعه بيش از حد مناطق گردشگري باشيم، همين طور بايد انتظار داشته باشيم كه كشورهاي كارائيب براي محدود ساختن صنعت كشتيهاي تفريحي قوانيني وضع كنند.
به علاوه وقتي كه صرفهجوييها مقياس(4) زياد است ما انتظار فشارهايي براي سطح بالاتري از مديريت داريم. يكي از روندهاي جالب توجه در اين جا تغييراتي در طول زمان است كه با توسعه گردشگري در يك مقصد خاص رخ ميدهد. در مراحل نخستين توسعه به فراهمسازي كالاهاي زيرساختي نياز است كه اين امر صرفهجوييهاي مقياس را تجويز ميكند، يعني وقتي كه براي نخستين بار گردشگري در دستور كار قرار ميگيرد به مداخله وسيع حكومت نياز است. وقتي صنعت گردشگري تثبيت ميشود، صرفهجوييهاي مقياس ضرورت خود را از دست ميدهد و مداخله حكومت بايد كاهش يابد (تا زماني كه بحث آثار خارجي شروع ميشود). همچنين صرفهجوييهاي مقياس احتمالاً به تبيين تغيير فضايي كمك ميكند. مقصدهاي بسيار كوچك يا توسعهنيافته ميتوانند با پيوستن به يكديگر صرفهجوييهاي مقياس را در بازاريابي محقق سازند. مقصدهاي بزرگتر يا بسيار پيشرفته ميتوانند صرفهجوييهاي مقياس را بدون چنان تمركزگرايي تحقق بخشند.
فشارهاي تمركززدايي بايد نشاندهنده¬ی ناهمگني در تقاضا براي فراهمسازي كالاهاي عمومي محلي باشد. درك اين نكته حايز اهميت است كه متغير مهم در اين جا نوع كالاي عمومي محلي مورد نظر است. ما صرفاً پرسش نميكنيم كه آيا صنعت گردشگري خواهان حمايت حكومت است يا نه. تقريباً همهي بازيگران، به منظور افزايش رانت خود، خواهان حمايت حكومت هستند. بلكه پرسش ما دربارهي شكل كالاهاي عمومي محلي است زيرساخت و بازاريابي دو نمونهي مهم است. مقصدهايي با ناهمگني جغرافيايي (سواحل در مقابل پيستهاي اسكي) انواع بسيار متفاوتي از زيرساخت را ميطلبند. به همين ترتيب، مقصدهايي كه از بازار گردشگري انبوه پذيرايي ميكنند خواهان اشكال قوانين حكومتي ـ در مورد شركتهاي چندمليتي، مالياتها، منطقهبندي و نظاير آن ـ متفاوتتري از مقصدهايي خواهند بود كه پذيراي بازار گردشگري لوكس يا حساس به محيط زيست هستند. مقصدي كه بخشي از بازار را هدف ميگيرد نيز ناهمگني در تقاضا براي نوع بازاريابي ايجاد خواهد كرد. ما انتظار داريم كه هر چه ناهمگني بيشتر باشد به تمركززدايي بيشتر خواهد انجاميد، چون جاهايي كه خواهان كالاهاي عمومي متفاوت هستند مداخلهي متمركز را ناكارآمد خواهند يافت.
در بخشهاي بعدي به شواهد تجربي مربوط به اين سه فرضيه اصلي و نيز معرفي عوامل سياسي كه در تبيين تغيير در سطح مديريت مهم به نظر ميآيند خواهم پرداخت. ابتدا از موضوع بازاريابي و قوانين در سطح ملي شروع ميكنم، سپس به تلاشهاي بينالمللي دربارهي همين دو موضوع اشاره خواهم كرد. آن گاه به موضوعي ميپردازم كه اخيراً دربارهي قانونمند ساختن آن فعاليتهاي فزايندهاي در سطح بينالمللي صورت گرفته است، يعني موضوع گردشگري سوءاستفادهي جنسي از كودكان.
تغيير در مديريت قوانين و بازاريابي در سطح كشوري
دولتها در رويكردشان به مديريت قوانين و بازاريابي گردشگري به مقداري بسيار زياد با يكديگر تفاوت دارند. همان گونه كه اين بخش نشان ميدهد، برخي از حكومتهاي ملي فعال و مداخلهگر هستند، در حالي كه در برخي ديگر سياستهاي مرتبط با گردشگري در سطح مديريت پايينتر از دولت اتخاذ ميشود. روندهايي نيز در طول زمان ظاهر شدهاند، يعني حكومتهاي ملي در سالهاي نخستين توسعه گردشگري اغلب كاملاً مداخلهگر هستند، ولي روند سالهاي اخير، حداقل در مقصدهاي تثبيت شدهي گردشگري، به سوي تمركززدايي و خصوصيسازي بوده است. در اين بخش استدلال ميكنم كه اين روند با فشارهاي عوامل اقتصادي فوقالذكر سازگار است. معهذا، اين ملاحظات اقتصادي، به منظور بسط شرحي كاملتر از تغيير در سياستها، بايد با عوامل نهادي تكميل شود. به خصوص، ساختار دولتها به شدت تعيينكننده مديريت در گردشگري است، يعني دولتهاي فدرال عموماً سياستگذاري گردشگري غيرمتمركز دارند، در حالي كه دولتهايي كه متمركز هستند اين سياستگذاري را در سطح ملي انجام ميدهند. گاهي ضروريات نهادي و اقتصادي با يكديگر در تضاد قرار ميگيرند و اين امر به سياستهاي ناكارآمد و نامنسجم منتهي ميشود.
حكومتهايي بسيار اندك، با برقراري محدوديتهاي جدي در گردشگري، خواهان چشم پوشيدن از مزاياي اقتصادي آن بودهاند. هال مينويسد كه «حكومتها در سراسر جهان، قطع نظر از ايدئولوژي، تقريباً همگي پذيرفتهاند كه گردشگري چيز خوبي است و اغلب سياستگذاريها در اين زمينه براي توسعه صنعت گردشگري ميباشد» (hall 1994, 28-29). در اين ميان تنها استثنا عربستان سعودي بود، كه سالها از صدور رواديد گردشگري خودداري ميكرد. با وجود اين، اگر گردشگري مذهبي و تجاري را به حساب آوريم، حتي عربستان سعودي صنعت گردشگري بزرگي دارد كه معادل 4/6 درصد توليد ناخالص داخلي كشور است (WTTC 1999e). كشورهايي نظير نپال، بوتان و ميانمار تا همين اواخر كشورهاي نسبتاً بسته بودند، ولي اكنون سياستهاي گردشگري فعالي دارند. چين نمونهاي از چرخش 180 درجه است، از كنترل شديد گردشگران در زمان مائو به توسعه سريع صنعت گردشگري در زمان حكومت دانگ. براي مثال، به مدت سي سال كشتيهاي تفريحي حق رفتن به بنادر چين را نداشتند، اما شش ماه پس از مرگ مائو، اين وضعيت دگرگون شد (Richter 1983a, 398). شراكت با شركتهاي غربي براي ساختن هتلها به سرعت توسعه يافت و اكنون گردشگري انبوه بخش مهمي از سياست چين است.
تغييرهاي جالب توجهي در ميان كشورها در رويكردشان به مديريت گردشگري ظاهر شده است. پرسشهاي اصلي در اين جا تمركززدايي و خصوصيسازي است. تقريباً تمام كشورها تشكيلاتي براي مديريت گردشگري دارند. اين تشكيلات عمدتاً مسوول بازاريابي و تبليغات هستند. بعضي از آنها فراتر از اين وظايف ميروند و درگير فرآيندهاي قانونسازي و جهتدهي جريان اختصاص منابع به مناطق مختلف ميشوند. مسووليتهاي اين تشكيلات و قدرتهاي حكومتهاي محلي يا استاني براي اتخاذ سياستهاي مستقل اساساً با يكديگر متفاوت است.
شرح مختصري از مطالعات موردي در منابع دست دوم كه در سطور زير ميآيد نشاندهنده اين نتيجهگيريهاي كلي است: عامل اقتصادي مهم تعيينكنندهي الگوهاي مديريت، صرفهجوييهاي مقياس است. وقتي كه صنعت گردشگري جديد يا كوچك است، حكومتهاي مركزي اقتدار بيشتري دارند، زيرا آنها احتمالاً بيشتر ميتوانند منابع را در مقياس لازم براي اثرگذاري بر بازار جهاني توليد كنند. آثار خارجي در درون كشورها محدود به نظر ميرسد، بنابراين فشار زيادي در جهت سياستگذاري تهاجمي حكومت مركزي اعمال نميكنند. معهذا، گاهي حكومت مركزي نقشي فعالتر بازي ميكند تا از رقابتهاي مخرب اقتصادي يا زيست محيطي در ميان مناطق جلوگيري كند، در چنين شرايطي آثار خارجي آنقدر زياد ميشود كه حكومت را وادار به عمل ميكند. به علاوه، در طول زمان الگوهايي ظاهر شدهاند. روند به سوي تمركززدايي و خصوصيسازي آشكار و متداول است. نبود آثار خارجي قوي به همراه افزايش شدت گردشگري به خوبي در اين الگو جا ميگيرد، زيرا افزايش شدت به اين معناست كه صرفهجوييهاي مقياس را ميتوان در سطوح پايينتر مديريت تحقق بخشيد. ناهمگني سليقهها و اولويتها در مورد كالاهاي عمومي محلي انتقال به سوي سطوح پايينتر را ترغيب ميكند.
اگرچه، فشارهاي اقتصادي طبق پيشبيني عمل ميكنند، ولي همهي داستان را بازگو نميكنند. عامل تبييني نيرومند ديگر نهادهاي داخلي است. جاي تعجب نيست كه دولتهاي فدرال مديريت گردشگري تمركززدايي شدهتري دارند، آن دولتهايي هم كه در حال خصوصيسازي سياستهاي اقتصادي هستند، معمولاً سياستگذاري در بخش گردشگري را نيز به بخش خصوصي واگذار ميكنند. وقتي كه فشارهاي اقتصادي توانكاه نيست ـ اغلب در مراحل اوليه توسعه ـ حفظ عدم هماهنگي بين الگوهاي مديريت در گردشگري و به طور كليتر الگوهاي مديريت در چارچوب دولت امري دشوار است. براي مثال، تلاش نظامهاي متمركز براي وارد كردن مدلهاي مديريت گردشگري از نظامهاي فدرال بيثمر بوده است.
نظاممندترين و محققانهترين بررسي سياستهاي گردشگري در اروپاي غربي انجام گرفته و همين بررسيها نشان ميدهد كه الگوي تمركززدايي از سالياني بسيار دور در كشورهاي اروپاي غربي متداول شده است. نويسندهاي دريافته است كه «بسياري از حكومتهاي اروپاي غربي نقش دولت [در گردشگري] را به سطوح منطقهاي و محلي واگذار كردهاند. براي مثال، در ايتاليا برنامهريزي و ادارهي گردشگري در سطح ملي كاملاً سازماندهي نشده است و در دههي 1970 در زمينهي برنامهريزي و مديريت گردشگري اختيارات وسيعتري به مقامات منطقهاي داده شد» (Hall 1994, 25). يكي از استثناها در اين الگو، سوئيس است. به طور كلي به منظور مطابقت با نهادهاي داخلي، مديريت گردشگري سوئيس نيز به طور سنتي به شدت نامتمركز بوده است. ولي در دهههاي 1970 و 1980 حكومت مركزي سوئيس نقش فعالتري را در هماهنگ ساختن سياستهاي كانتون¬ها آغاز كرد كه موجب حركتي كوچك به سوي تمركزگرايي بيشتر كاركردها شد. علت اين حركت با بحثهاي اقتصادي درباره آثار خارجي سازگار است. يك بخش گردشگري بيش از حد اشباع شده همراه با رقابت شديد در ميان كانتونها به نظر ميرسيد كه روي هم رفته توليد گردشگري را كمارزش ساخته است و همين امر موجب شد كه حكومت مركزي مداخله كند. چنان كه يكي از متخصصان مينويسد، در «يك اقتصاد سياسي نامتمركز، براي شوراهاي ناحيهاي كوچك البته دشوار است كه غاز را از گذاشتن تخم طلايي زيادي مانع شوند» (Gilg 1991, 150).
فرانسه با الگوي كلي درون اروپا بيشتر سازگار است. سياستگذاري گردشگري فرانسه، با آن كه هرگز زياد تهاجمي نبود، تا اوايل دهه 1980 در دست حكومت مركزي قرار داشت. قانون تمركززدايي 1982 اختيارات مقامات محلي را افزايش داد و به ابتكار عمل نهادهاي محلي و نقش تقويتيافتهي شوراهاي منطقه انجاميد (Tuppen 1991, 205). هنوز پاريس بيشتر بودجهي سياستگذاري گردشگري را كنترل ميكند، ولي شوراهاي شهري حق تأييد يا رد طرحهاي ساختماني مرتبط با گردشگري را دارند. معهذا، تعدادي بسيار اندك از شوراهاي شهري حاضرند از اين حق استفاده و از مزاياي افزايش گردشگري چشمپوشي كنند.
به جز الگوهايي كه در طول زمان ايجاد شده است، الگوي مهم ديگر در اروپاي غربي سلطهي ساختارهاي نهادي داخلي در تعيين الگوهاي مديريتي در بخش گردشگري است. سياستگذاري در بخش گردشگري متفاوت از ساير سياستگذاريهاي اقتصادي نيست. هال دريافته است كه «ساختارهاي فدرالي تأثيري مهم بر اهميت نسبي كه سطوح مختلف حكومت براي توسعه گردشگري قائل ميشوند دارد» (Hall, 1994, 26). او، به همراه ديگر تحليلگران، مي گويد كه تمركززدايي شديد زير وضع مطلوب است و به توسعه بيش از حد اين صنعت و نبود كنترل مؤثر بر آن ميانجامد. بنابراين، وقتي كه گردشگري صنعتي به شدت پيشرفته ميشود، آثار خارجي به شكل كلاسيك معضل زنداني(5) ظاهر ميشود. هر يك از مناطق انگيزهي به حداكثر رساندن تعداد گردشگران بازديدكننده را دارد، ولي تأثير كلي آن ضايع كردن كشور به عنوان يك مقصد گردشگري است. هال از سوئيس، آلمان و اتريش به عنوان مثالهاي اصلي نام ميبرد. با وجود اين، هر سه دولت داراي ساختار فدرالي هستند و بنابراين در مقابل فشارهاي اقتصادي براي تمركززگرايي آهسته واكنش نشان دادهاند. سوئيس، همان گونه كه در سطور بالا بيان شد، شايد بيش از دو كشورديگر به سوي تمركزگرايي قدم برداشته باشد، زيرا با گستردهترين توسعه بيش از حد صنعت گردشگري روبهرو شده است. يافتههاي يك پژوهش موردي كه به خصوص به گردشگري اتريش ميپردازد نشاندهندهي تقريباً فقدان كامل سياستگذاري متمركز و وجود رويكردهاي متفاوت استانها به گردشگري است (Zimmerman 1991). در آلمان هم الگوي مشابهي وجود دارد (Schell 1991). «گردشگري در آلمان هرگز جايگاهي مهم در سطح فدرال كسب نكرده است. تنها چند سياست آشكار درباره گردشگري تدوين شده و هيچ وزارتخانه يا بخش مستقل براي گردشگري تأسيس نشده است (Pearce 1992, 75).
ويليامز و شاو، برخلاف هال؛ مزيتهايي را در عدم تمركز مشاهده ميكنند، زيرا بازيگران محلي بيشتر و مستقيمتر به مسائل اجتماعي و زيستمحيطي توجه ميكنند، در حالي كه مركز عمدتاً متوجه مزاياي اقتصادي گردشگري است (Williams and Shaw 1991, 263). اين تحليلگران در تبيين و توجيه خود به تقاضا براي كالاهاي عمومي محلي توجهي بيشتر دارند. تجربهي اسپانيا ميتواند اين ادعا را كه تمركززدايي به آگاهي بيشتر زيستمحيطي ميانجامد تأييد كند، زيرا مناطق خودمختار نيروهاي خود را براي حمايت از گردشگري «سبز» يا «طبيعت» متمركز كردهاند (Valenzuela 1991). ويليامز و شاو ميگويند كه «توسعه گردشگري در مقياس كلان فشارهاي قابل ملاحظهاي بر محيط زيست و مردم محلي وارد ميكند. اين فشارها عبارتند از تخريب چشمانداز سنتي [منطقه يا محل]، تراكم در سيستم حمل و نقل، آلودگي هوا، زمين و آب (Williams and Shaw 1991, 271). در نتيجه مقامات شهري در ناحيههايي كه گردشگري در مقياس بزرگ دارند اغلب زير فشار هستند كه توسعه بيشتر اين صنعت را محدود كنند. اين موضوع كه آيا آنها ميتوانند چنين كاري را انجام دهند يا نه، بستگي به ساختار مديريت در كشورها دارد؛ در دولتهاي متمركز انجام اين كار براي آنان دشوار است. الگوي مديريت نامتمركز در نظامهاي فدرالي در بيرون از اروپا نيز وجود دارد؛ در ايالات متحده آمريكا برنامهريزي گردشگري در سطح حكومت مركزي بسيار ضعيف و در سطح ايالات يا سطوح زيرايالتي بسيار قوي است (Richter 1983b, 319). ايالات برنامههاي خودشان را دارند و بعضي از آنها در تلاشهاي منطقهاي همكاري ميكنند.
وقتي كه سياستگذاري براي گردشگري در سطح ملي انجام ميشود، سياستهاي تدوين يافته عموماً بر محور تبليغات و بازاريابي در اين صنعت قرار دارند. حكومتها تمهيداتي را در نظر ميگيرند كه ميتوان به عنوان محدودكنندهي جريان ورود گردشگران تلقي كرد، از قبيل كنترلهاي ارزي، مقررات گمركي، الزامات ارائه سندهاي گوناگون براي اخذ ويزا و مسافرت، مشاركت عادلانه شركتهاي محلي در اين صنعت. ولي هدف اصلي مداخله حكومت توسعهي صنعت گردشگري، از طريق ساختن اقامتگاه (همان گونه كه در سالهاي نخستين سياستگذاري گردشگري در يونان انجام شد، نگاه كنيد به: (Leontidou 1991, chiotis and Coccossis 1992) يا فراهمسازي زيرساختها، بوده است. سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، در يك مطالعه جامع دربارهي اقداماتي كه ميتواند به عنوان موانع توسعه گردشگري تلقي شود؛ نتيجهگيري ميكند كه «گردشگري بينالمللي در منطقه سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، در مقايسه با ديگر بخشهاي خدماتي، به طور چشمگيري عاري از سياستهاي حمايتگرایانه و تبعيضآميز است» (OECD 1991, 12). با پيشرفت تمركززدايي، اغلب مناطق روستايي و شهرها اكنون سياستهاي گردشگري خود را ايجاد كردهاند. بنابراين، يكي از ابعاد مديريت در گردشگري اين است كه ظاهراً مقدار زيادي دوباره كاري در سطوح مختلف وجود دارد. جابهجايي مديريت از يك سطح به سطحي ديگر كمتر از تكثير آن است. معهذا، عموماً الگويي براي وظايف سطوح مختلف حكومت وجود دارد. تبليغ براي گردشگري در سطح بينالمللي عمدتاً از مسووليتهاي حكومت مركزي است، در حالي كه مناطق بيشتري بر روي بازار داخلي و هدايت تأمين خدمات تمركز ميكنند.
يكي از استثناهاي اين قاعده كه ساختار مديريت گردشگري عموماً؛ از نهادهاي سياسي داخلي تقليد ميكند در بريتانياست. بريتانيا سالهاست كه سياستگذاري در بخش گردشگري را، حتي در دورههايي كه ساير سياستگذاريهاي اقتصادي متمركز بود، به مناطق واگذار كرده است Shaw, Greenwood, and Williams 1991). طبق قانون گردشگري 1969 سازمان گردشگري بريتانيا و سه ادارهي ملي گردشگري در انگلستان، اسكاتلند و ويلز تأسيس شد. ايرلند شمالي مدتها قبل از آن ادارهي گردشگري خود را داشت. «سياستگذاري اثربخش در گردشگري بريتانيا به ادارات در سطوح پايينتر از سطح دولت واگذار شده است كه، در ساير زمينهها، اين ادارات فقط مسوول اجراي سياستهاي اتخاذ شده هستند» (Shaw, Greenwood etal. 1991, 183). اين وضع خلاف قاعده به نظر ميرسد، هيچ دليل اقتصادي آشكاري وجود ندارد كه اين وجه مميزه بريتانيا را توضيح دهد.
اين نكات به دلايلي اثري زياد نداشتهاند. ضعيفترين دليل احتمالاً اين است كه گردشگري به عنوان حوزهاي بيهوده از پژوهش تلقي ميشود و دليل دوم، در حالي كه گردشگري در ظاهر فعاليتي پيش پا افتاده محسوب شده، شايد پيامدهايي گسترده داشته است. گردشگري به ندرت به عنوان يك بخش يا صنعت در محاسبات ملي، مثلاً در تراز پرداختها، به رسميت شناخته ميشود. محاسبهي درآمدهای حاصل از گردشگري كاري دشوار است، زيرا بايد انتخاب كنيم كه كدام يك از فعاليتها، فعاليت گردشگري هستند، يا چند درصد از درآمدهاي رستورانها و تاكسيها مربوط به گردشگري ميشود. در واقع، يكي از فعاليتهاي مهم سازمانهاي بينالمللي مرتبط با گردشگري ايجاد روشهاي استاندارد براي برآورد كردن درآمدهاي حاصل از گردشگري، يعني سهم گردشگري در تراز پرداختهاست. دليل سوم بيشتر ميتواند مستقيماً به آن اندك دانشمند علوم سياسي مربوط باشد كه گردشگري را مورد مطالعه و پژوهش قرار دادهاند. كار آنان به شدت تحت تأثير نظريه وابستگي بوده است (مثلا، نگاه كنيد به: Perez 1974: Turner 1976; Mowforth and Munt 1998). اگرچه نظريه وابستگي برخي از مسائلي را كه مطرح كرده است از قبيل پرسش مربوط به ايجاد رشد درونزاد و انحطاط فرهنگي توسط گردشگري، يا سلطهي شركتهاي چندمليتي در مناطق گردشگري، از اعتبار برخوردار است، ولي نبود استانداردهاي اجتماعي ـ علمي در اين تأليفات و پژوهشها تأثير آنها را در علوم سياسي محدود ساخته است.
بنابراين به نظر ميرسد صرف چند لحظه براي توجيه مطالعهي گردشگري از منظر علوم سياسي امري ارزشمند است. يكي از توجيهها بسيار مهم است، زيرا گردشگري چند مسأله مهم مرتبط با جهاني شدن، يعني ترس از همگن شدن فرهنگها، اهميت فزايندهي تجارت در خدمات و امقال آن را مطرح ميكند. يافتن توجيه اقتصادي نيز آسان است. بنا به برخي روايات، گردشگري اكنون بزرگترين صنعت در جهان و بزرگترين بخش صادراتي در جهان است. البته اين ارقام به تعريف گردشگري حساس است. ولي وقتي انسان هزينههاي حمل و نقل، هتل و رستوران را براي مسافران امور تجاري و تفريحي مدنظر قرار ميدهد، اين ادعا كه گردشگري بزرگترين صنعت جهان است اعتبار مييابد. سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، با استفاده از تعريفي نسبتاً محدود از گردشگري، نتيجهگيري ميكند كه گردشگري پس از بانكداري دومين بخش بزرگ خدمات در تجارت بينالملل است (OECD 1991,5). شكي نيست كه گردشگري مايه حيات بسياري از كشورهاست، و دولتهاي كوچك بيش از 50 درصد توليد ناخالص داخلي خود را به آن وابستهاند. گردشگري حتي براي دولتهاي بزرگ ميتواند به طور حيرتآوري مهم باشد، مثلاً گردشگري 14 درصد از توليد ناخالص داخلي فرانسه، 1/16 درصد ايتاليا و 8/12 درصد بريتانيا را تشكيل ميدهد (World Travel & Tourism Council 1999c). گردشگري حتي در اقتصاد عظيم ايالات متحده آمريكا قابل اغماض نيست و معادل 12 درصد از توليد ناخالص داخلي اين كشور است (World Travel & Tourism Council 1999c)|. گردشگري يكي از سه منبع مهم درآمد در اغلب ايالتهاي ايالات متحده آمريكاست (Richter 1983b, 341). و طبق يكي از محاسبات (Richter, 1989, 3). در دههي 1980 بزرگترين خدمات صادراتي آمريكا بوده است. گردشگري «بعد فوقالعاده مهم جهاني شدن است: بين 1950 و 1991 تعداد مسافرتهاي بينالمللي تقريباً 20 برابر يعني از 25 ميليون به 450 ميليون افزايش يافت» (Faulkner and Walmsley 1988, p. 2 of electronic version).
گردشگري ويژگيهاي اقتصادي نيز دارد كه آن را براي بسياري از كشورها صنعتي جذاب ميسازد. گردشگري مستقيماً ارز خارجي ايجاد ميكند، بنابراين حكومتهايي كه دچار مشكلات تراز پرداختها هستند نميتوانند در مقابل وسوسه كسب اين ارز خارجي مقاومت كنند. گردشگري وقتي كه مرحله مقدماتي نسبتاً سرمايهبر ساختن هتلها و زيرساختها را پشت سر ميگذارد، به صنعتي كاربر مبدل ميشود كه اشتغال چشمگيري ايجاد ميكند (Tisdell 1998, 10).
شوراي جهاني سفر و گردشگري كه مسلماً ناظري بيطرف نيست، ولي داراي روش معقول براي محاسبهي اين قبيل ارقام است، ادعا ميكند كه بيش از هشت درصد از مشاغل دنيا در 1999 به صنعت گردشگري وابسته بود. برآوردي ديگر يك سوم از تجارت خدمات را در كشورهاي در حال توسعه و 25 درصد از داد و ستد خدمات در سطح جهان را مرتبط با گردشگري ميداند (Edgell 1990, 9). گردشگري بخشي از دستور كار موافقتنامهي عمومي خدمات است و توافقهايي كه در چارچوب سازمان گردشگري جهاني به عمل ميآيد عميقاً آن را تحت تأثير قرار ميدهد.
به علاوه، به علت كاهش هزينههاي حملونقل، درآمدهاي بازمانده در جهان پيشرفته و افزايش اوقات فراغت در اغلب كشورهاي پيشرفته، گردشگري، صنعتي به سرعت روبهرشد است. سازمان گردشگري جهاني، سازمان حكومتي بينالمللي مهم و مرتبط با گردشگري، نرخ رشد متوسط سالانه درآمدهاي گردشگري را از 1980 تا 1997، 72/8 درصد در جهان برآورد ميكند (WTO 1999 b,14). نرخ رشد متوسط سالانه براي شصت كشوري كه بالاترين درآمد را از گردشگري كسب كردند در اين دوره (1997ـ1980) 02/9 درصد بوده است. برآورد ديگري نرخ رشد متوسط سالانه را در دههي 1980، 02/9 درصد نشان ميدهد، يعني سريعترين بخش رو به رشد تجارت جهاني در آن دهه (Laws, Faulkner et al. 1982, 2). بحران مالي آسيا در اواخر دههي 1990 نرخ رشد گردشگري را موقتاً آهسته كرد، ولي نرخ رشد را در 1999، 7/4 درصد تخمين زدهاند (WTTC 1999a). اگرچه ميپذيرند كه تداوم اين نرخهاي رشد استثنائاً بالا ممكن نيست، ولي شك نيست كه گردشگري يك صنعت جذاب از نظر اقتصادي و داراي اهميت حياتي براي بسياري از دولتهاست. براي مثال، گردشگري در بسياري از كشورهاي كارائيب عهدهدار حدود نيمي از كل اشتغال است (WTTC 1999 d).
بنابراين گردشگري از نظر اقتصادي بخشي بسيار مهم و نيز كانون مناقشه سياسي و اجتماعي است. كتابهاي فراواني دربارهي اثرات منفي اجتماعي، فرهنگي و زيست محيطي گردشگري به چاپ رسیده است. من به یکی از پیامدها و اثرات یعنی سوء استفاده جنسی از کودکان در گردشگري ميپردازم، زيرا توجه و فعاليتهاي بسيار زيادي را در سطح بينالمللي به خود جلب كرده است. صنعت گردشگري، در جهت زيست محيطي، با معضلي واقعي روبهروست (Briassoilis and Straaten 1992 b). گردشگران دقيقاً جذب محيط (طبيعي يا «ساخته شده») ميشوند. بنابراين موفقيت بسيار زياد در جذب گردشگران ميتواند محيط زيست را به طرق بسيار آشكار جداً به خطر اندازد (نگاه كنيد به:
(Green and Huter 1992. نگراني درباره¬ي اين مسأله به پيدايش مفاهيم «گردشگري پايدار»، طبيعتگردي [اكوتوريسم]» و نظاير آن انجاميده است. نگرانيها دربارهي محيط زيست به دليل اين موضوع كه، در اغلب مناطق جريان بازديد گردشگران به لحاظ مكان و فصل متمركز شده تشديد يافته است.
درگيريهاي اجتماعي و فرهنگي مرتبط با گردشگري توجه وسيع مردم و محققان را به خود معطوف كرده و به شدت با پديده جهاني شدن مرتبط است. يكي از روشهاي مطالعه اين مسأله نگاه كردن به گردشگري به عنوان كالايي شدن فرهنگ، مذهب و هنرهاي محلي است. از سوي ديگر، حكومتهاي مركزي، نظير حكومت چين، اغلب نگرانند كه ورود گردشگران به جوامع محلي به نارضايتي و «آلودگی» فرهنگ محلي منجر خواهد شد. نويسندگان بحث كردهاند كه چگونه مشاهدهي گردشگران ثروتمند غربي آگاهي به «محروميت نسبي» و تقاضاهاي جديد براي درآمد و مصرف را در مردم جوامع فقير به وجود ميآورد. مايك رابينسون مينويسد كه «درگيريها در مورد سوءاستفاده، مصرف بيش از حد و استفادهي مناقشهآميز از محيط زيست براي مقاصد گردشگري در طول سالهاي اخير توجه بسياري را به خود جلب كرده، با بحث سياسي و جامعه دربارهي محيط زيست همزمان شده است (Robinson 1991, 1). او نتيجهگيري ميكند كه، به رغم بيتفاوتي ظاهري از جانب صنعت گردشگري و گردشگران، درگيري اجتنابناپذير است. ديويد اجل، كه برخلاف اغلب نويسندگان دربارهي گردشگري بدون خجالت «طرفدار گردشگر» است مينويسد كه «اغلب شكايت ميشود كه گردشگري آلودگي، ازدحام جمعيت، تبهكاري، خودفروشي و فساد براي زبان، فرهنگ و آداب برخي از جوامع محلي به وجود ميآورد» (Edfell 1990, 71). همچنين او انواع سياستهاي حكومت را كه موانعي در راه تجارت گردشگري ايجاد ميكند برميشمارد؛ از جمله محدوديت تبديل ارز، ماليات ورود و خروج و تخصيص يارانه براي عرضهكنندگان داخلي خدمات گردشگري، (Edgell 1990, 53).
حكومتها با درگيريهايي كه انگيزههاي اقتصادي بزرگ مرتبط با گردشگري و مشكلاتي اجتماعي ناشي از آن به وجود ميآورند مواجه ميشوند. آنها انتخابهاي گسسته براي سياستگذاري دارند: چه مقدار براي گردشگري قاعده و قانون وضع كنند، آيا سياستگذاري در بخش گردشگري را خود انجام دهند يا به بخش خصوصي واگذار كنند، و آيا در تلاشهاي منطقهاي و بينالمللي براي همكاري در مورد مسائل گردشگري شركت كنند يا خير. چنان كه يكي از تحليلگران مينويسد، دلايل فعال شدن حكومتها در قاعدهمند ساختن يا حمايت از گردشگري «نبايد تنها دلايل اقتصادي باشد، زيرا به ندرت در تاريخ جامعهاي خواهان پذيرايي از مردم از فرهنگي ديگر يا از جايي ديگر بوده است، آن هم به منظور كسب ارز خارجي بدون فرسودن داراييهايي كه نميتوان جايگزينشان كرد، حكومتها در جهان آشكارا گردشگران را براي بازديد از كشورهايشان دعوت ميكنند» (Wanhill 1987, 54).
در حالي كه تمام حكومتها، در تئوري، حق انتخاب در مورد گردشگري دارند، ولي نحوهي سياستگذاري گردشگري به طوري كه با سياستهاي كلانتر اقتصادي و اجتماعي سازگار باشد، در كشورهاي مختلف با يكديگر متفاوت است. ژن ـ هوآ ليو مينويسد كه «گردشگري خود يك گزينهي سياستگذاري است. به اين كار در برخي كشورها اعتنا نشده، در برخي اولويت داده شده و در اغلب كشورها ترغيب شده است» (Liu 1998, 27). او با مطالعه نقش گردشگري در راهبردهاي توسعه اقتصادي، نتيجهگيري ميكند كه كشورهاي در حال توسعه به گردشگري اساساً به عنوان يك فعاليت اقتصادي با پيامدهاي اجتماعي مينگرند، در حالي كه كشورهاي پيشرفته آن را عمدتاً يك فعاليت اجتماعي تلقي ميكنند. به علاوه او نتيجه كلي ميگيرد كه حكومتها در كشورهاي در حال توسعه نقشي مداخلهجويانهتر در گردشگري بازي ميكنند. آن كساني كه اختلاف بين انگيزههاي اقتصادي و اجتماعي را مطالعه ميكنند با برشمردن مجموعهاي از نگرانيها دربارهي فعاليتهاي شركتهاي چندمليتي خاطرنشان نيز ميسازند كه اين شركتها نقشي مهم در توسعهي گردشگري بازي ميكنند. گروهي از نويسندگان اين تنشها را اين گونه خلاصه ميكنند:
از يك طرف، با تقويت فرآيند همگن كردن از طريق استعمار اقتصادي و اثرات نمايشي، گردشگري اين توانايي را دارد كه به عنوان پيشاهنگ نوسازي عمل كند. از طرف ديگر، گردشگري در حال روبهرو شدن با كانونهاي مقاومت در مقابل همگنسازي در زماني است كه ارزش حفظ ميراث فرهنگي و آداب و سنن مناطقي خاص در حال به رسميت شناخته شدن است و از گردشگري به عنوان سازوكاري كه حفظ اين ميراث را از نظر اقتصادي ممكن سازد استفاده ميشود (Laws, Faulkner et. Al. 1998. 3-4).
در ادامهي اين مقاله چند فرضيه اقتصادي را در مورد مسائل مختلف در چارچوب گردشگري به كار ميبنديم. اول، ما انتظار داريم كه سطح مديريت(1) بايد همزمان با افزايش آثار خارجي(2) بالا رود. يعني وقتي كه آثار سرريزي(3) كم است (همان گونه كه معمولاً در مورد گردشگري همين طور است) ما شاهد فشارهايي اندك براي مديريت در سطح بينالملل خواهيم بود. معهذا آثار خارجي گاهي ظاهر ميشود. مثالهايي كه در سطور پايينتر آورده ميشود دربارهي صنعت گردشگري بيش از حد توسعهيافته در برخي مقصدهاي «جاافتاده» نظير سوئيس، يا پيامدهاي زيستمحيطي تردد شديد كشتيهاي تفريحي در درياي كارائيب است. بنابراين ما بايد منتظر مشاهده فشارهايي در درون سوئيس بر حكومت مركزي براي محدود ساختن توسعه بيش از حد مناطق گردشگري باشيم، همين طور بايد انتظار داشته باشيم كه كشورهاي كارائيب براي محدود ساختن صنعت كشتيهاي تفريحي قوانيني وضع كنند.
به علاوه وقتي كه صرفهجوييها مقياس(4) زياد است ما انتظار فشارهايي براي سطح بالاتري از مديريت داريم. يكي از روندهاي جالب توجه در اين جا تغييراتي در طول زمان است كه با توسعه گردشگري در يك مقصد خاص رخ ميدهد. در مراحل نخستين توسعه به فراهمسازي كالاهاي زيرساختي نياز است كه اين امر صرفهجوييهاي مقياس را تجويز ميكند، يعني وقتي كه براي نخستين بار گردشگري در دستور كار قرار ميگيرد به مداخله وسيع حكومت نياز است. وقتي صنعت گردشگري تثبيت ميشود، صرفهجوييهاي مقياس ضرورت خود را از دست ميدهد و مداخله حكومت بايد كاهش يابد (تا زماني كه بحث آثار خارجي شروع ميشود). همچنين صرفهجوييهاي مقياس احتمالاً به تبيين تغيير فضايي كمك ميكند. مقصدهاي بسيار كوچك يا توسعهنيافته ميتوانند با پيوستن به يكديگر صرفهجوييهاي مقياس را در بازاريابي محقق سازند. مقصدهاي بزرگتر يا بسيار پيشرفته ميتوانند صرفهجوييهاي مقياس را بدون چنان تمركزگرايي تحقق بخشند.
فشارهاي تمركززدايي بايد نشاندهنده¬ی ناهمگني در تقاضا براي فراهمسازي كالاهاي عمومي محلي باشد. درك اين نكته حايز اهميت است كه متغير مهم در اين جا نوع كالاي عمومي محلي مورد نظر است. ما صرفاً پرسش نميكنيم كه آيا صنعت گردشگري خواهان حمايت حكومت است يا نه. تقريباً همهي بازيگران، به منظور افزايش رانت خود، خواهان حمايت حكومت هستند. بلكه پرسش ما دربارهي شكل كالاهاي عمومي محلي است زيرساخت و بازاريابي دو نمونهي مهم است. مقصدهايي با ناهمگني جغرافيايي (سواحل در مقابل پيستهاي اسكي) انواع بسيار متفاوتي از زيرساخت را ميطلبند. به همين ترتيب، مقصدهايي كه از بازار گردشگري انبوه پذيرايي ميكنند خواهان اشكال قوانين حكومتي ـ در مورد شركتهاي چندمليتي، مالياتها، منطقهبندي و نظاير آن ـ متفاوتتري از مقصدهايي خواهند بود كه پذيراي بازار گردشگري لوكس يا حساس به محيط زيست هستند. مقصدي كه بخشي از بازار را هدف ميگيرد نيز ناهمگني در تقاضا براي نوع بازاريابي ايجاد خواهد كرد. ما انتظار داريم كه هر چه ناهمگني بيشتر باشد به تمركززدايي بيشتر خواهد انجاميد، چون جاهايي كه خواهان كالاهاي عمومي متفاوت هستند مداخلهي متمركز را ناكارآمد خواهند يافت.
در بخشهاي بعدي به شواهد تجربي مربوط به اين سه فرضيه اصلي و نيز معرفي عوامل سياسي كه در تبيين تغيير در سطح مديريت مهم به نظر ميآيند خواهم پرداخت. ابتدا از موضوع بازاريابي و قوانين در سطح ملي شروع ميكنم، سپس به تلاشهاي بينالمللي دربارهي همين دو موضوع اشاره خواهم كرد. آن گاه به موضوعي ميپردازم كه اخيراً دربارهي قانونمند ساختن آن فعاليتهاي فزايندهاي در سطح بينالمللي صورت گرفته است، يعني موضوع گردشگري سوءاستفادهي جنسي از كودكان.
تغيير در مديريت قوانين و بازاريابي در سطح كشوري
دولتها در رويكردشان به مديريت قوانين و بازاريابي گردشگري به مقداري بسيار زياد با يكديگر تفاوت دارند. همان گونه كه اين بخش نشان ميدهد، برخي از حكومتهاي ملي فعال و مداخلهگر هستند، در حالي كه در برخي ديگر سياستهاي مرتبط با گردشگري در سطح مديريت پايينتر از دولت اتخاذ ميشود. روندهايي نيز در طول زمان ظاهر شدهاند، يعني حكومتهاي ملي در سالهاي نخستين توسعه گردشگري اغلب كاملاً مداخلهگر هستند، ولي روند سالهاي اخير، حداقل در مقصدهاي تثبيت شدهي گردشگري، به سوي تمركززدايي و خصوصيسازي بوده است. در اين بخش استدلال ميكنم كه اين روند با فشارهاي عوامل اقتصادي فوقالذكر سازگار است. معهذا، اين ملاحظات اقتصادي، به منظور بسط شرحي كاملتر از تغيير در سياستها، بايد با عوامل نهادي تكميل شود. به خصوص، ساختار دولتها به شدت تعيينكننده مديريت در گردشگري است، يعني دولتهاي فدرال عموماً سياستگذاري گردشگري غيرمتمركز دارند، در حالي كه دولتهايي كه متمركز هستند اين سياستگذاري را در سطح ملي انجام ميدهند. گاهي ضروريات نهادي و اقتصادي با يكديگر در تضاد قرار ميگيرند و اين امر به سياستهاي ناكارآمد و نامنسجم منتهي ميشود.
حكومتهايي بسيار اندك، با برقراري محدوديتهاي جدي در گردشگري، خواهان چشم پوشيدن از مزاياي اقتصادي آن بودهاند. هال مينويسد كه «حكومتها در سراسر جهان، قطع نظر از ايدئولوژي، تقريباً همگي پذيرفتهاند كه گردشگري چيز خوبي است و اغلب سياستگذاريها در اين زمينه براي توسعه صنعت گردشگري ميباشد» (hall 1994, 28-29). در اين ميان تنها استثنا عربستان سعودي بود، كه سالها از صدور رواديد گردشگري خودداري ميكرد. با وجود اين، اگر گردشگري مذهبي و تجاري را به حساب آوريم، حتي عربستان سعودي صنعت گردشگري بزرگي دارد كه معادل 4/6 درصد توليد ناخالص داخلي كشور است (WTTC 1999e). كشورهايي نظير نپال، بوتان و ميانمار تا همين اواخر كشورهاي نسبتاً بسته بودند، ولي اكنون سياستهاي گردشگري فعالي دارند. چين نمونهاي از چرخش 180 درجه است، از كنترل شديد گردشگران در زمان مائو به توسعه سريع صنعت گردشگري در زمان حكومت دانگ. براي مثال، به مدت سي سال كشتيهاي تفريحي حق رفتن به بنادر چين را نداشتند، اما شش ماه پس از مرگ مائو، اين وضعيت دگرگون شد (Richter 1983a, 398). شراكت با شركتهاي غربي براي ساختن هتلها به سرعت توسعه يافت و اكنون گردشگري انبوه بخش مهمي از سياست چين است.
تغييرهاي جالب توجهي در ميان كشورها در رويكردشان به مديريت گردشگري ظاهر شده است. پرسشهاي اصلي در اين جا تمركززدايي و خصوصيسازي است. تقريباً تمام كشورها تشكيلاتي براي مديريت گردشگري دارند. اين تشكيلات عمدتاً مسوول بازاريابي و تبليغات هستند. بعضي از آنها فراتر از اين وظايف ميروند و درگير فرآيندهاي قانونسازي و جهتدهي جريان اختصاص منابع به مناطق مختلف ميشوند. مسووليتهاي اين تشكيلات و قدرتهاي حكومتهاي محلي يا استاني براي اتخاذ سياستهاي مستقل اساساً با يكديگر متفاوت است.
شرح مختصري از مطالعات موردي در منابع دست دوم كه در سطور زير ميآيد نشاندهنده اين نتيجهگيريهاي كلي است: عامل اقتصادي مهم تعيينكنندهي الگوهاي مديريت، صرفهجوييهاي مقياس است. وقتي كه صنعت گردشگري جديد يا كوچك است، حكومتهاي مركزي اقتدار بيشتري دارند، زيرا آنها احتمالاً بيشتر ميتوانند منابع را در مقياس لازم براي اثرگذاري بر بازار جهاني توليد كنند. آثار خارجي در درون كشورها محدود به نظر ميرسد، بنابراين فشار زيادي در جهت سياستگذاري تهاجمي حكومت مركزي اعمال نميكنند. معهذا، گاهي حكومت مركزي نقشي فعالتر بازي ميكند تا از رقابتهاي مخرب اقتصادي يا زيست محيطي در ميان مناطق جلوگيري كند، در چنين شرايطي آثار خارجي آنقدر زياد ميشود كه حكومت را وادار به عمل ميكند. به علاوه، در طول زمان الگوهايي ظاهر شدهاند. روند به سوي تمركززدايي و خصوصيسازي آشكار و متداول است. نبود آثار خارجي قوي به همراه افزايش شدت گردشگري به خوبي در اين الگو جا ميگيرد، زيرا افزايش شدت به اين معناست كه صرفهجوييهاي مقياس را ميتوان در سطوح پايينتر مديريت تحقق بخشيد. ناهمگني سليقهها و اولويتها در مورد كالاهاي عمومي محلي انتقال به سوي سطوح پايينتر را ترغيب ميكند.
اگرچه، فشارهاي اقتصادي طبق پيشبيني عمل ميكنند، ولي همهي داستان را بازگو نميكنند. عامل تبييني نيرومند ديگر نهادهاي داخلي است. جاي تعجب نيست كه دولتهاي فدرال مديريت گردشگري تمركززدايي شدهتري دارند، آن دولتهايي هم كه در حال خصوصيسازي سياستهاي اقتصادي هستند، معمولاً سياستگذاري در بخش گردشگري را نيز به بخش خصوصي واگذار ميكنند. وقتي كه فشارهاي اقتصادي توانكاه نيست ـ اغلب در مراحل اوليه توسعه ـ حفظ عدم هماهنگي بين الگوهاي مديريت در گردشگري و به طور كليتر الگوهاي مديريت در چارچوب دولت امري دشوار است. براي مثال، تلاش نظامهاي متمركز براي وارد كردن مدلهاي مديريت گردشگري از نظامهاي فدرال بيثمر بوده است.
نظاممندترين و محققانهترين بررسي سياستهاي گردشگري در اروپاي غربي انجام گرفته و همين بررسيها نشان ميدهد كه الگوي تمركززدايي از سالياني بسيار دور در كشورهاي اروپاي غربي متداول شده است. نويسندهاي دريافته است كه «بسياري از حكومتهاي اروپاي غربي نقش دولت [در گردشگري] را به سطوح منطقهاي و محلي واگذار كردهاند. براي مثال، در ايتاليا برنامهريزي و ادارهي گردشگري در سطح ملي كاملاً سازماندهي نشده است و در دههي 1970 در زمينهي برنامهريزي و مديريت گردشگري اختيارات وسيعتري به مقامات منطقهاي داده شد» (Hall 1994, 25). يكي از استثناها در اين الگو، سوئيس است. به طور كلي به منظور مطابقت با نهادهاي داخلي، مديريت گردشگري سوئيس نيز به طور سنتي به شدت نامتمركز بوده است. ولي در دهههاي 1970 و 1980 حكومت مركزي سوئيس نقش فعالتري را در هماهنگ ساختن سياستهاي كانتون¬ها آغاز كرد كه موجب حركتي كوچك به سوي تمركزگرايي بيشتر كاركردها شد. علت اين حركت با بحثهاي اقتصادي درباره آثار خارجي سازگار است. يك بخش گردشگري بيش از حد اشباع شده همراه با رقابت شديد در ميان كانتونها به نظر ميرسيد كه روي هم رفته توليد گردشگري را كمارزش ساخته است و همين امر موجب شد كه حكومت مركزي مداخله كند. چنان كه يكي از متخصصان مينويسد، در «يك اقتصاد سياسي نامتمركز، براي شوراهاي ناحيهاي كوچك البته دشوار است كه غاز را از گذاشتن تخم طلايي زيادي مانع شوند» (Gilg 1991, 150).
فرانسه با الگوي كلي درون اروپا بيشتر سازگار است. سياستگذاري گردشگري فرانسه، با آن كه هرگز زياد تهاجمي نبود، تا اوايل دهه 1980 در دست حكومت مركزي قرار داشت. قانون تمركززدايي 1982 اختيارات مقامات محلي را افزايش داد و به ابتكار عمل نهادهاي محلي و نقش تقويتيافتهي شوراهاي منطقه انجاميد (Tuppen 1991, 205). هنوز پاريس بيشتر بودجهي سياستگذاري گردشگري را كنترل ميكند، ولي شوراهاي شهري حق تأييد يا رد طرحهاي ساختماني مرتبط با گردشگري را دارند. معهذا، تعدادي بسيار اندك از شوراهاي شهري حاضرند از اين حق استفاده و از مزاياي افزايش گردشگري چشمپوشي كنند.
به جز الگوهايي كه در طول زمان ايجاد شده است، الگوي مهم ديگر در اروپاي غربي سلطهي ساختارهاي نهادي داخلي در تعيين الگوهاي مديريتي در بخش گردشگري است. سياستگذاري در بخش گردشگري متفاوت از ساير سياستگذاريهاي اقتصادي نيست. هال دريافته است كه «ساختارهاي فدرالي تأثيري مهم بر اهميت نسبي كه سطوح مختلف حكومت براي توسعه گردشگري قائل ميشوند دارد» (Hall, 1994, 26). او، به همراه ديگر تحليلگران، مي گويد كه تمركززدايي شديد زير وضع مطلوب است و به توسعه بيش از حد اين صنعت و نبود كنترل مؤثر بر آن ميانجامد. بنابراين، وقتي كه گردشگري صنعتي به شدت پيشرفته ميشود، آثار خارجي به شكل كلاسيك معضل زنداني(5) ظاهر ميشود. هر يك از مناطق انگيزهي به حداكثر رساندن تعداد گردشگران بازديدكننده را دارد، ولي تأثير كلي آن ضايع كردن كشور به عنوان يك مقصد گردشگري است. هال از سوئيس، آلمان و اتريش به عنوان مثالهاي اصلي نام ميبرد. با وجود اين، هر سه دولت داراي ساختار فدرالي هستند و بنابراين در مقابل فشارهاي اقتصادي براي تمركززگرايي آهسته واكنش نشان دادهاند. سوئيس، همان گونه كه در سطور بالا بيان شد، شايد بيش از دو كشورديگر به سوي تمركزگرايي قدم برداشته باشد، زيرا با گستردهترين توسعه بيش از حد صنعت گردشگري روبهرو شده است. يافتههاي يك پژوهش موردي كه به خصوص به گردشگري اتريش ميپردازد نشاندهندهي تقريباً فقدان كامل سياستگذاري متمركز و وجود رويكردهاي متفاوت استانها به گردشگري است (Zimmerman 1991). در آلمان هم الگوي مشابهي وجود دارد (Schell 1991). «گردشگري در آلمان هرگز جايگاهي مهم در سطح فدرال كسب نكرده است. تنها چند سياست آشكار درباره گردشگري تدوين شده و هيچ وزارتخانه يا بخش مستقل براي گردشگري تأسيس نشده است (Pearce 1992, 75).
ويليامز و شاو، برخلاف هال؛ مزيتهايي را در عدم تمركز مشاهده ميكنند، زيرا بازيگران محلي بيشتر و مستقيمتر به مسائل اجتماعي و زيستمحيطي توجه ميكنند، در حالي كه مركز عمدتاً متوجه مزاياي اقتصادي گردشگري است (Williams and Shaw 1991, 263). اين تحليلگران در تبيين و توجيه خود به تقاضا براي كالاهاي عمومي محلي توجهي بيشتر دارند. تجربهي اسپانيا ميتواند اين ادعا را كه تمركززدايي به آگاهي بيشتر زيستمحيطي ميانجامد تأييد كند، زيرا مناطق خودمختار نيروهاي خود را براي حمايت از گردشگري «سبز» يا «طبيعت» متمركز كردهاند (Valenzuela 1991). ويليامز و شاو ميگويند كه «توسعه گردشگري در مقياس كلان فشارهاي قابل ملاحظهاي بر محيط زيست و مردم محلي وارد ميكند. اين فشارها عبارتند از تخريب چشمانداز سنتي [منطقه يا محل]، تراكم در سيستم حمل و نقل، آلودگي هوا، زمين و آب (Williams and Shaw 1991, 271). در نتيجه مقامات شهري در ناحيههايي كه گردشگري در مقياس بزرگ دارند اغلب زير فشار هستند كه توسعه بيشتر اين صنعت را محدود كنند. اين موضوع كه آيا آنها ميتوانند چنين كاري را انجام دهند يا نه، بستگي به ساختار مديريت در كشورها دارد؛ در دولتهاي متمركز انجام اين كار براي آنان دشوار است. الگوي مديريت نامتمركز در نظامهاي فدرالي در بيرون از اروپا نيز وجود دارد؛ در ايالات متحده آمريكا برنامهريزي گردشگري در سطح حكومت مركزي بسيار ضعيف و در سطح ايالات يا سطوح زيرايالتي بسيار قوي است (Richter 1983b, 319). ايالات برنامههاي خودشان را دارند و بعضي از آنها در تلاشهاي منطقهاي همكاري ميكنند.
وقتي كه سياستگذاري براي گردشگري در سطح ملي انجام ميشود، سياستهاي تدوين يافته عموماً بر محور تبليغات و بازاريابي در اين صنعت قرار دارند. حكومتها تمهيداتي را در نظر ميگيرند كه ميتوان به عنوان محدودكنندهي جريان ورود گردشگران تلقي كرد، از قبيل كنترلهاي ارزي، مقررات گمركي، الزامات ارائه سندهاي گوناگون براي اخذ ويزا و مسافرت، مشاركت عادلانه شركتهاي محلي در اين صنعت. ولي هدف اصلي مداخله حكومت توسعهي صنعت گردشگري، از طريق ساختن اقامتگاه (همان گونه كه در سالهاي نخستين سياستگذاري گردشگري در يونان انجام شد، نگاه كنيد به: (Leontidou 1991, chiotis and Coccossis 1992) يا فراهمسازي زيرساختها، بوده است. سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، در يك مطالعه جامع دربارهي اقداماتي كه ميتواند به عنوان موانع توسعه گردشگري تلقي شود؛ نتيجهگيري ميكند كه «گردشگري بينالمللي در منطقه سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، در مقايسه با ديگر بخشهاي خدماتي، به طور چشمگيري عاري از سياستهاي حمايتگرایانه و تبعيضآميز است» (OECD 1991, 12). با پيشرفت تمركززدايي، اغلب مناطق روستايي و شهرها اكنون سياستهاي گردشگري خود را ايجاد كردهاند. بنابراين، يكي از ابعاد مديريت در گردشگري اين است كه ظاهراً مقدار زيادي دوباره كاري در سطوح مختلف وجود دارد. جابهجايي مديريت از يك سطح به سطحي ديگر كمتر از تكثير آن است. معهذا، عموماً الگويي براي وظايف سطوح مختلف حكومت وجود دارد. تبليغ براي گردشگري در سطح بينالمللي عمدتاً از مسووليتهاي حكومت مركزي است، در حالي كه مناطق بيشتري بر روي بازار داخلي و هدايت تأمين خدمات تمركز ميكنند.
يكي از استثناهاي اين قاعده كه ساختار مديريت گردشگري عموماً؛ از نهادهاي سياسي داخلي تقليد ميكند در بريتانياست. بريتانيا سالهاست كه سياستگذاري در بخش گردشگري را، حتي در دورههايي كه ساير سياستگذاريهاي اقتصادي متمركز بود، به مناطق واگذار كرده است Shaw, Greenwood, and Williams 1991). طبق قانون گردشگري 1969 سازمان گردشگري بريتانيا و سه ادارهي ملي گردشگري در انگلستان، اسكاتلند و ويلز تأسيس شد. ايرلند شمالي مدتها قبل از آن ادارهي گردشگري خود را داشت. «سياستگذاري اثربخش در گردشگري بريتانيا به ادارات در سطوح پايينتر از سطح دولت واگذار شده است كه، در ساير زمينهها، اين ادارات فقط مسوول اجراي سياستهاي اتخاذ شده هستند» (Shaw, Greenwood etal. 1991, 183). اين وضع خلاف قاعده به نظر ميرسد، هيچ دليل اقتصادي آشكاري وجود ندارد كه اين وجه مميزه بريتانيا را توضيح دهد.
